Η «Κοινωνική Ευρώπη» μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας: Πραγματικότητα, όραμα ή αντικατοπτρισμός;

0

Εισαγωγικά: Η σχέση του οικονομικού Συντάγματος της ΕΕ με τα οικονομικά Συντάγματα των κρατών μελών

Η ασυμμετρία της κοινωνικής και της οικονομικής διάστασης ήταν προφανής από την πρώτη στιγμή της ίδρυσης των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων . Μολονότι η Συνθήκη της Ρώμης διακρίνει θεωρητικά τους κοινωνικούς από τους οικονομικούς σκοπούς (άρθρο 2), η κοινωνική πολιτική υπήρξε πάντοτε παρακολούθημα της οικονομικής . Οι όποιες κοινωνικές ρυθμίσεις, δηλαδή, χρησίμευαν απλώς για τη στήριξη της οικονομικής ολοκλήρωσης και ιδίως για την αντιμετώπιση δυσλειτουργιών που ανέκυπταν κατά την πορεία προς την “κοινή αγορά” . Έτσι, παράδοξα, η κοινωνική πολιτική σε επίπεδο Κοινότητας, όχι μόνον δεν αποτέλεσε ποτέ παράγοντα αμφισβήτησης ή υπέρβασης της αγοραίας διαδικασίας, όπως παραδοσιακά είχε συμβεί σε εθνικό επίπεδο, αλλά αντιθέτως συντελεί ενεργά στην διαμόρφωση και τη στερέωση της. Με άλλα λόγια, δεν είναι του τύπου “market breaking” αλλά “market making’ .

Η ανάγκη ενίσχυσης της νομιμοποίησης της οικονομικής ενοποίησης οδήγησε σε μια προσπάθεια για τόνωση του “κοινωνικού προσώπου” της Κοινότητας ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του 1980, με βασικό πρωταγωνιστή την Επιτροπή . Ορόσημα αυτής της τάσης αποτελούν η σύνοδος της Val Duchesse (1985), οπότε και εγκαινιάσθηκε επίσημα με πρωτοβουλία της Επιτροπής ο θεσμοποιημένος κοινωνικός διάλογος, η λεγόμενη Εκθεση Venturini, η οποία πρώτη εισήγαγε τον όρο της “κοινωνικής διάστασης” της Κοινότητας και, ιδίως, ο Χάρτης των Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων (1989).

Παρόλα αυτά, οι καινοτομίες αυτές παρέμειναν κυρίως στο επίπεδο της θεσμικής ρητορικής και δεν ανέτρεψαν την αρχική ασυμμετρία μεταξύ του οικονομικού και του κοινωνικού στοιχείου. Όπως τονίζουν οι Ph. Alston και J.H.H. Weiler, όχι μόνο η ρητορική της Κοινότητας σπανίως βρίσκει ανταπόκριση στην πρακτική της στον κοινωνικό τομέα , αλλά ακόμη και η επίσημη κοινοτική jargon χρησιμοποιεί κυρίως τους όρους «κοινωνική προστασία» ή «κοινωνικό αποκλεισμό», και όχι τον όρο «κοινωνικά δικαιώματα», που έχει σαφές ιστορικά και πυκνότερο κανονιστικά περιεχόμενο. Το κοινωνικό αυτό έλλειμμα δεν είναι «ποσοτικό», δεν οφείλεται, δηλαδή, κυρίως στην έλλειψη κοινοτικών κοινωνικών αρμοδιοτήτων (αν και είναι γεγονός ότι στα θέματα του δικαίου κοινωνικής ασφάλειας μόνον συμπληρωματικές αρμοδιότητες έχει η Ευρωπαϊκή Ένωση) . Το έλλειμμα είναι δομικό και ανάγεται στην διαφορετική ποιότητα των οικονομικών συνταγμάτων της Ένωσης και των Κρατών-Μελών.

Εννοώ ότι η ύπαρξη ενός «Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Μοντέλου», συνδιαμορφωμένου όχι μόνον από τη φιλελεύθερη αρχή αλλά και από τη συνταγματική αρχή του «Κοινωνικού Κράτους» (στο εξής «κοινωνική αρχή»), είναι πραγματικότητα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, αλλά αποκλειστικά στο επίπεδο των Κρατών–Μελών . Πρακτικά, όλα τα ευρωπαϊκά συντάγματα (με την αξιοσημείωτη εξαίρεση του Ηνωμένου Βασιλείου), ενσωματώνουν αυτή την αρχή είτε ρητώς, μέσω μια συνταγματικής ρήτρας περί «Κοινωνικού Κράτους», είτε έμμεσα, με αναγωγή στο συνολικό σύστημα της συνταγματικής τάξης και, ιδίως, σε ένα κατάλογο θεμελιωδών κοινωνικών δικαιωμάτων. Αντιθέτως, η αρχή αυτή είναι απούσα από τις Συνθήκες και το οικονομικό Σύνταγμα της Ένωσης, όπως διαμορφώθηκε από τη νομολογία του ΔΕΚ.

Συνεπώς, στα κράτη μέλη η συνύπαρξη της φιλελεύθερης και της κοινωνικής αρχής και η αλληλεξάρτηση των οικονομικών και κοινωνικών πολιτικών διαμορφώνει, κατά συνταγματική επιταγή, ένα πρότυπο «κοινωνικής οικονομίας της αγοράς», που είναι ριζικά διαφορετικό από την κυρίαρχη σε επίπεδο ΕΕ «οικονομία ελεύθερης αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό».

Η συνταγματική αυτή αντινομία δεν συνεπάγεται μόνον την πρωτοκαθεδρία του οικονομικού έναντι του κοινωνικού στοιχείου σε ό,τι αφορά τις κοινοτικές πολιτικές. Έχει έντονες αποδομητικές επιδράσεις στα εθνικά κράτη πρόνοιας. Τα Κράτη–Μέλη έχουν, πλέον, περιορισμένο δικαίωμα να λάβουν παρεμβατικά μέτρα και τούτο μόνον σε τομείς της μη αποκλειστικής αρμοδιότητας της ΕΕ και εφόσον δεν έρχονται σε σύγκρουση με την ελευθερία του ανταγωνισμού . (Ρητές προβλέψεις της Συνθήκης, όπως τα άρθρα 30, 39§3-4, 46 και 86§2, επιτρέπουν ανάλογες εξαιρέσεις για την προστασία της δημόσιας τάξης και ασφάλειας ή υγείας, ή για δραστηριότητες σχετικές με δημόσιες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος , υπό τον έλεγχο, πάντως, των αρχών της αναγκαιότητας και αναλογικότητας.).

Συνεπώς, η επιρροή της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης επιβάλει μία αλλαγή παραδείγματος στη σχέση αγοράς, κράτους και κοινωνικής πολιτικής, η οποία μεταμορφώνει ριζικά τη φυσιογνωμία και των εθνικών κρατών πρόνοιας, επιβάλλοντας ένα νέο ρυθμιστικό πλαίσιο που διέπεται από τους κανόνες ανταγωνισμού και όχι τους κανόνες αλληλεγγύης. Οι επιπτώσεις στο «κεϋνσιανό δυναμικό» των κρατών μελών εντείνονται ακόμη περισσότερο από τη δημοσιονομική πίεση των κριτηρίων του Συμφώνου Σταθερότητας, στο πλαίσιο και των γενικότερων τάσεων που διαμορφώνει η παγκοσμιοποίηση για τον επαναπροσδιορισμό των ορίων και των σκοπών της κοινωνικής πολιτικής .

Στη συνέχεια εξετάζονται αρχικά τα βασικά χαρακτηριστικά του οικονομικού Συντάγματος των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά τις Συνθήκες (Α) και την ανάγνωση τους από το ΔΕΚ (Β) και στη συνέχεια οι προοπτικές του, μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας (Γ).

Α-Τα συστατικά στοιχεία του «Οικονομικού Συντάγματος» των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στις Συνθήκες των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

Οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες από την αρχή είχαν ένα «οικονομικό Σύνταγμα», υπό την έννοια ενός συστήματος θεμελιωδών νομικών κανόνων με υπέρτερη τυπική ισχύ που α) οροθετεί την οικονομική διαδικασία σε σχέση με την πολιτική εξουσία και β) ρυθμίζει τα θεμιτά εθνικά όρια ως προς τη λειτουργία της κοινής αγοράς . Σύμφωνα μάλιστα με το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων συγκεκριμένες πτυχές του «οικονομικού Συντάγματος» δεν θα ήταν δυνατόν να αναθεωρηθούν, ακόμη και με τροποποιήσεις των Συνθηκών.

Πρόκειται για «μια τεχνική διακυβέρνησης του φιλελευθερι¬σμού» που στοχεύει, κυρίως, στην καθιέρωση «θεσμικών εγγυήσεων για ανοιχτές αγορές» και επιβάλλεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Ορισμένοι συγγραφείς υποστηρίζουν ότι, για το λόγο αυτό, σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης υπάρχει ένα «ισχυρό οικονομικό σύνταγμα», σε αντιπαράθεση με το «ήπιο οικονομικό σύνταγμα» των επιμέρους χωρών . Στην πραγματικότητα, όμως, το οικονομικό σύνταγμα της ΕΕ εμφανίζεται ως «ισχυρότερο» από αυτό των κρατών απλώς και μόνον λόγω της έλλειψης μετριασμού της φιλελεύθερης αρχής από την -απούσα στην κοινοτική τάξη- αρχή του κοινωνικού κράτους.

Τούτο συνέβη γιατί οι φιλελεύθερες αρχές των ιδρυτών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, απηχώντας τις κατευθύνσεις της σχολής του Ordoliberalismus , έπλασαν τις Συνθήκες με θεμελιώδεις αξίες την ελευθερία του ανταγωνισμού και της αγοράς. Ο πυρήνας του οικονομικού συντάγματος αποκρυσταλλώθηκε μετά τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (άρθρα 3Α και 102Α ΣυνθΕΕ, 4 και 98 ΣυνθΕΚ) ως «οικονομία ελεύθερης αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό», και περιλαμβάνει κυρίως τις τέσσερις θεμελιώδεις ελευθερίες μετακίνησης, την αρχή του ανόθευτου ανταγωνισμού και τους κανόνες για την οικονομική και νομισματική ένωση.

Είναι αλήθεια, ότι το άρθρο 295 ΣυνθΕΚ, που ορίζει ότι «η συνθήκη δεν προδικάζει µε κανένα τρόπο το καθεστώς της ιδιοκτησίας στα κράτη µέλη» ερμηνευόταν ενίοτε, ειδικά κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, με την έννοια ότι καθιερώνει απόλυτη οικονομική ουδετερότητα της Συνθήκης, ούτως ώστε οι εθνικές αρχές να απολαμβάνουν πλήρους ελευθερίας ως προς τον καθορισμό του εύρους του δημοσίου τομέα . Η διατύπωση αυτή όμως απλώς απηχεί την πάγια θέση και των εθνικών συνταγματικών δικαστηρίων , κατά την οποία ο νομοθέτης έχει διακριτική ευχέρεια επιλογής της οικονομικής του πολιτικής, πάντοτε όμως εντός του συστήματος της αγοράς.

Σε αντίθεση με τις φιλελεύθερες αρχές της αγοράς, η κοινωνική αρχή μόνο εν σπέρματι συναντάται στη Συνθήκη (άρθρα 117-118 ΣυνθEK) και η αξιοποίηση της από το ΔΕΚ είναι σχεδόν μηδενική. Άλλωστε, μέχρι σήμερα, η ευρωπαϊκή κοινωνική πολιτική απετέλεσε όχι αυτοσκοπό, αλλά εργαλείο και εξάρτημα της πορείας προς την ενιαία αγορά, στο πλαίσιο δράσεων «αρνητικού συντονισμού», παραμερισμού δηλαδή των εμποδίων της εθνικής νομοθεσίας που θα μπορούσαν να αποτρέψουν τις εθνικές κυβερνήσεις από το να δρουν ενάντια . Οι κοινωνικές ρυθμιστικές πολιτικές με στοιχεία «θετικού συντονισμού», δεν ξεπερνούν μόνο τις παρούσες αρμοδιότητες της Ε.Ε. αλλά επίσης στερούνται και της αναγκαίας πολιτικής υποστήριξης.

Εφόσον, λοιπόν, η κοινωνική πολιτική καθορίζεται και περιορίζεται από τους στόχους της οικονομικής ολοκλήρωσης, παραμένει πάντοτε το «παραπαίδι» της Κοινότητας . Όποια κοινωνικά δικαιώματα αναγνωρίσθηκαν (ιδίως στους τομείς της ίσης μεταχείρισης ανδρών και γυναικών και των μέτρων ασφάλειας και υγιεινής στον εργασιακό χώρο) αναπτύχθηκαν κυρίως αντανακλαστικά, ως μία παράλληλη λειτουργία της σύγκλισης των εθνικών αγορών και προκειμένου να μην δημιουργηθούν συνθήκες άνισου ανταγωνισμού μεταξύ χωρών με υψηλή και χαμηλή προστασία.

Για το λόγο αυτό, μέχρι -τουλάχιστον- και την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, οι πρωτοβουλίες που είχαν αναληφθεί στον κοινωνικό τομέα, όπως ο Κανονισμός 1408/71, αποτελούσαν ουσιαστικά παρακολούθημα της θεμελιώδους ελευθερίας μετακίνησης των προσώπων. Αποσκοπούσαν κυρίως στο συντονισμό των ασφαλιστικών συστημάτων και κυρίως των συνταξιοδοτικών παροχών των μετακινούμενων εργαζομένων , με κύριο σκοπό την ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς.

Είναι αλήθεια ότι, ιδίως μετά τη Συνθήκες του Άμστερνταμ, το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο απέκτησε ένα κοινωνικό «άρωμα». Η εν λόγω Συνθήκη, επαναδιατυπώνοντας το άρθρο 117 της Συνθήκης της Ρώμης (νυν άρθρο 2 ΣυνθΕΚ), περιέλαβε ένα αυτοτελές κεφάλαιο για την απασχόληση και έθεσε ως στόχους της Ένωσης την επιδίωξη υψηλού επίπεδου κοινωνικής προστασίας, την άνοδο του βιοτικού επιπέδου και της ποιότητας ζωής, την οικονομική και κοινωνική συνοχή και αλληλεγγύη. Οι αναφορές στον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη και στον στόχο για πλήρη απασχόληση, που είχαν εξαφανισθεί από την Συνθήκη του Μάαστριχτ, επανεμφανίσθηκαν στην Συνθήκη αυτή. Επίσης, προστέθηκε, κατόπιν της αντίδρασης ορισμένων Κρατών μελών στις ακραίες διαδικασίες απελευθέρωσης καίριων τομέων «δημοσίας υπηρεσίας», ειδική διάταξη για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος.

Για όλους τους παραπάνω λόγους η Συνθήκη του Άμστερνταμ θεωρείται συνήθως, ότι κινήθηκε σε μία κατεύθυνση «επανισορρόπησης» του κοινοτικού οικονομικού προτύπου μετά τον ξέφρενο φιλελεύθερο καλπασμό που ακολούθησε τη Συνθήκη του Μάαστριχτ. (Έγινε λόγος μέχρι και για «αριστερό Μάαστριχτ»! ) Παρόλα αυτά, το Άμστερνταμ δεν θέσπισε νέες κοινωνικές αρμοδιότητες, ούτε έθεσε νέους κανόνες άμεσης εφαρμογής, αλλά απλώς εξήγγειλε αρχές γενικής εφαρμογής και αμφίβολης αποτελεσματικότητας, χωρίς να θίξει την ιερότητα των καταστατικών διατάξεων που δίνουν στο ευρωπαϊκό οικονομικό σύνταγμα τον υπερ-φιλελεύθερο προσανατολισμό του. Ορθά επισημαίνεται, μάλιστα, ότι το κεφάλαιο για την απασχόληση όχι μόνον δεν είχε κοινωνική σκόπευση αλλά αποσκοπούσε κυρίως στην αύξηση της ευελιξίας των αγορών εργασίας, σε απόλυτη αρμονία με τους σκοπούς της Συνθήκης του Μάαστριχτ . Συνεπώς, η εν λόγω Συνθήκη δεν αλλοίωσε σε τίποτα τα ουσιώδη χαρακτηριστικά του οικονομικού Συντάγματος της Κοινότητας.

Συνοψίζοντας: Σε επίπεδο του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, η αρχή του Κοινωνικού Κράτους δεν απέκτησε ποτέ κανονιστική θεμελίωση. Περαιτέρω, όχι μόνον δεν υφίσταται μία ευρωπαϊκή κοινωνική πολιτική διάφορη των εθνικών, αλλά έχει, προ πολλού, εγκαταλειφθεί και η προσπάθεια εναρμόνισης των τελευταίων στους περισσότερους τομείς (για την οποία, άλλωστε, δεν υπάρχει ισχυρή νομική βάση στις Συνθήκες). Θα δούμε στη συνέχεια ότι οι εξελίξεις στη νομολογία του ΔΕΚ όχι μόνον δεν κινήθηκαν σε αντίρροπη κατεύθυνση, αλλά μείωσαν ακόμη σημαντικότερα τα περιθώρια άσκησης των εθνικών κοινωνικών πολιτικών, περιορίζοντας τις δυνατότητες κρατικού παρεμβατισμού.

Β-Η συμβολή της νομολογίας του ΔΕΚ

Ο κρισιμότερος παράγοντας διαμόρφωσης του οικονομικού Συντάγματος της Ένωσης ήταν και παραμένει το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ). Πράγματι, μια διαφορετική νομολογιακή ανάγνωση των προαναφερθεισών κοινωνικών διατάξεων θα μπορούσε, θεωρητικά, να οδηγήσει σε μια λιγότερο φιλελεύθερη εκδοχή αρχών και πολιτικών. Αντιθέτως, η νομολογία του ΔΕΚ, ιδίως κατά την δεκαετία του ’80 και εντεύθεν, σε συνδυασμό με τα σωρευτικά αποτελέσματα των πολιτικών οικονομικής ενοποίησης που προώθησε η Επιτροπή δημιούργησε ένα υπέρ – φιλελεύθερο οικονομικό πρότυπο.

Το ΔΕΚ αντιμετώπιζε εξαρχής ως υπέρτατο σκοπό και αξία αναφοράς την δημιουργία της κοινής αγοράς και ως sine qua non προϋπόθεση για αυτήν α) την απαγόρευση οποιωνδήποτε περιορισμών ή στρέβλωσης του ελεύθερου ανταγωνισμού (άρθρο 81 ΣυνθΕΚ) και β) την προαγωγή των θεμελιωδών «τεσσάρων ελευθεριών» μετακίνησης (άρθρα 23 κ.ε., 49 κ.ε. ΣυνθΕΚ). Το ΔΕΚ γεφύρωσε αυτές τις δύο παράλληλες θεμελιώδεις αρχές, με την «ιδιωτικοποίηση» της ελευθερίας μετακίνησης και τη «δημοσιοποίηση» των κανόνων ανταγωνισμού, νομολογώντας ότι οι γενικοί στόχοι της ΣυνθΕΚ συγκλίνουν, σε τελική ανάλυση, στην δημιουργία μιας ενιαίας αγοράς που χαρακτηρίζεται από την ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων υπό συνθήκες ανόθευτου ανταγωνισμού.

Επιπρόσθετα, από την αρχή το ΔΕΚ, αναφερόμενο στις κοινές αρχές των εθνικών δικαιικών τάξεων των Κρατών – Μελών, ανέδειξε ως τμήμα του κοινοτικού δικαίου ορισμένες κοινές συνιστώσες του ευρωπαϊκού συνταγματικού πολιτισμού, στις οποίες συμπεριέλαβε την προστασία των περιουσιακών δικαιωμάτων και την ελεύθερη άσκηση του εμπορίου, ως απόρροια της οικονομικής ελευθερίας . Αντιθέτως, μολονότι και τα κοινωνικά δικαιώματα συγκαταλέγονται στις κοινές παραδόσεις των κρατών μελών (π.χ. όλα έχουν κυρώσει τον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη), το ΔΕΚ δεν τα έχει μέχρι σήμερα χρησιμοποιήσει με ανάλογο τρόπο ως πηγή της νομολογίας του.

Έτσι, η νομολογία επέβαλε σταδιακά τον περιορισμό του κρατικού προστατευτισμού και την θεμελίωση των κανόνων ανταγωνισμού, όχι μόνο σε ό,τι αφορούσε την ιδιωτική οικονομική δραστηριότητα, αλλά και τις κρατικές ενισχύσεις και γενικότερα τον κρατικό παρεμβατισμό στη λειτουργία της αγοράς. Η αρχική νομολογία περιόριζε τον έλεγχο επί των (εθνικών) δημόσιων παρεμβάσεων στις εντός ΕΕ οικονομικές συναλλαγές, επιτρέποντας παρ’ όλα αυτά εσωτερικά μέτρα και παρεμβατικές πρακτικές, ειδικά σε τομείς δημοσίων υπηρεσιών γενικού ενδιαφέροντος . Μέχρι την δεκαετία του 1980 ήταν γενικά αποδεκτό ότι τα κράτη μέλη μπορούν, για λόγους δημοσίου συμφέροντος μη οικονομικού χαρακτήρα, να δημιουργούν και να επεκτείνουν ήδη υφιστάμενα κρατικά μονοπώλια. Ελεγχόταν μόνον, βάσει των άρθρων 86§1 και 82 ΣυνθΕΚ ( παλαιών άρθρων 90§1 και 86) τυχόν καταχρηστική συμπεριφορά εκ μέρους των τελευταίων .

Ωστόσο, η νομολογία του Δικαστηρίου γνώρισε μια ριζική αναστροφή: στα τέλη της δεκαετίας του 1980. Από την αρχική οιονεί ασυλία των δημοσίων μονοπωλίων, κατέληξε σε ένα ιδιαίτερα στενό έλεγχο κάθε μορφής οικονομικής δραστηριότητας, ακόμη και στις σχετικές με την εξυπηρέτηση κάποιου δημοσίου συμφέροντος. Κατά τη νεότερη αυτή νομολογία τα όρια στους πάσης φύσης περιορισμούς που μπορούν να θέσουν σε αυτόν τα κράτη μέλη έγιναν ασφυκτικά. Ειδικότερα, ο έλεγχος επεκτάθηκε στην ίδια την ύπαρξη των δημοσίων μονοπωλίων, με την ερμηνεία ότι η αναφορά του άρθρου 86 ΣυνθΕΚ στα αποκλειστικά και ειδικά δικαιώματα των κρατών-μελών δεν καθιστά αυτόματα όλα τα εν λόγω δικαιώματα συμβατά με το κοινοτικό δίκαιο.

Η εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού επεκτάθηκε τόσο στην επιχειρηματική δραστηριότητα των δημόσιων επιχειρήσεων, όσο και στις κανονιστικές πολιτικές τις σχετικές με τις τιμές και τους όρους παροχής των υπηρεσιών τους , αλλά και γενικότερα στις κάθε μορφής κρατικές ενισχύσεις. Στο εξής η γενική αρχή είναι η ισότιμη μεταχείριση δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων σε ό,τι αφορά την τήρηση των κανόνων του ελεύθερου ανταγωνισμού . Έτσι, σημαντικοί τομείς κοινής ωφέλειας, όπως οι τηλεπικοινωνίες, οι ταχυδρομικές υπηρεσίες, οι μεταφορές και η ενέργεια. άνοιξαν σταδιακά στον ανταγωνισμό.

Στο πλαίσιο αυτό, ακόμη και παραδοσιακοί θεσμοί του κράτους πρόνοιας, όπως τα επικουρικά ταμεία ασφάλισης και υγείας, αντιμετωπίζονται πλέον ως οικονομικές επιχειρήσεις, καίτοι τα κύρια ασφαλιστικά ταμεία δεν υπόκεινται στους κανόνες ανταγωνισμού. Έτσι, στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, το Δικαστήριο θεώρησε ότι ένα συνταξιοδοτικό ταμείο αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια των άρθρων 82 και 86 ΣυνθΕΚ), αν και έκρινε επίσης ότι τα άρθρα 86 και 90 της Συνθήκης δεν απαγορεύουν στις δημόσιες αρχές την δυνατότητα να αποδώσουν σε ένα συνταξιοδοτικό ταμείο το αποκλειστικό δικαίωμα να διαχειρίζεται ένα υποχρεωτικό (κύριο ή επικουρικό) συνταξιοδοτικό πρόγραμμα.

Επιπλέον, αξίζει να σημειωθεί ότι, γενικότερα, ο αντίκτυπος της οικονομικής ενοποίησης της Ευρωζώνης δεν υπήρξε πάντοτε θετικός για την προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων, καθώς αρκετοί προστατευτικοί εθνικοί κοινωνικοί κανόνες οι οποίοι δεν είχαν ενσωματωθεί σε όλα ή στα περισσότερα κράτη – μέλη θεωρήθηκαν μερικές φορές ασύμβατοι με το Κοινοτικό Δίκαιο, όπως π.χ. η νομοθεσία που αφορά το εργασιακό ωράριο, την οργάνωση της απασχόλησης και τα προνόμια των συνδικαλιστικών οργανώσεων κ.λ.π.

Θα πρέπει, πάντως, να σημειωθεί ότι ορισμένοι συγγραφείς διαβλέπουν στην πρόσφατη αξιοποίηση από το ΔΕΚ των διατάξεων για την κοινοτική ιθαγένεια, σε συνδυασμό με τις ελευθερίες μετακίνησης, μια θετική τάση «αποεδαφοποίησης» της κοινωνικής προστασίας και ενίσχυσης των κοινωνικών χαρακτηριστικών των κοινοτικών πολιτικών. Θεωρώ επισφαλή και πρόωρη αυτήν την διάγνωση.

Οι θεωρητικοί του κλίματος αυτού εντοπίζουν τρεις κυρίως κατηγορίες δηλωτικές της υποτιθέμενης «κοινωνικοποίησης» της νομολογίας του ΔΕΚ:

α) Τη χρήση του άρθρου 18 περί της Ιθαγένειας της Ένωσης για την απαγόρευση διακρίσεων στη χορήγηση κοινωνικών παροχών σε μετακινούμενους σε άλλο κράτος πολίτες.

β) Την εφαρμογή του άρθρου 49 της Συνθήκης στην παροχή υγειονομικών εξωνοσοκομειακών υπηρεσιών και

γ) Την επίκληση της αρχής της αλληλεγγύης, ως δικαιολογητικό λόγο εξαίρεσης από τις αρχές του ανταγωνισμού.

• Στην πρώτη κατηγορία υποθέσεων (Martinez Sala , Grzelczyk , Collins , Trojani ) το ΔΕΚ έκρινε ότι κάθε πρόσωπο που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής ratione personae των Συνθηκών, εφόσον διατηρεί ένα πραγματικό δεσμό με τη χώρα υποδοχής, μπορεί να επικαλείται τις ρυθμίσεις ratione materiae της ίδιας Συνθήκης, περιλαμβανόμενης της αρχής της μη διάκρισης και της ίσης πρόσβασης στα οικογενειακά επιδόματα και στις κοινωνικές παροχές του κράτους υποδοχής, συμπεριλαμβανομένων των επιδομάτων ανεργίας και ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης. Ουσιαστικά, δηλαδή, η νομολογία αυτή συμπλήρωσε την εφαρμογή των κανόνων για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων με το άρθρο 18 ΣυνθΕΚ για την ευρωπαϊκή ιθαγένεια, ώστε να επαναβεβαιώσει την αρχή της μη διάκρισης σε βάρος κοινοτικών πολιτών.

• Στο δεύτερο κύμα αποφάσεων (Geraets-Smits , Peerbooms και Vanbraekel , Müller Fauré , Leichte ) το Δικαστήριο αναγνώρισε το δικαίωμα κάθε πολίτη της ΕΕ, ως αποδέκτη υπηρεσιών, σε ελεύθερη υγειονομική (εξωνοσοκομειακή) περίθαλψη σε άλλο κράτος από αυτό της ιθαγένειας του. Η νομική βάση της νομολογίας αυτής είναι το άρθρο 49 ΣυνθΕΚ, δεδομένου ότι οι υγειονομικές υπηρεσίες αντιμετωπίζονται ως εν δυνάμει υπηρεσίες ακόμη και όταν παρέχονται στο πλαίσιο των δημόσιων εθνικών συστημάτων υγείας . Μόνον κατ’ εξαίρεση και προκειμένου να εξασφαλιστεί η βιωσιμότητα και η οικονομική ισορροπία των εθνικών συστημάτων υγείας, ως επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος, μπορεί να δικαιολογηθεί εξαίρεση από την εφαρμογή του άρθρου 49. Τούτο ισχύει, κατ’ αρχήν, σύμφωνα με το ΔΕΚ, για τις νοσοκομειακές φροντίδες, δεδομένου ότι κάθε κράτος θα πρέπει να μπορεί να ακολουθεί έναν ορθολογικό προγραμματισμό για την αναλογία κλινών πληθυσμού κ.λ.π. Σε κάθε περίπτωση, όμως, τα εθνικά ασφαλιστικά συστήματα δεν μπορούν να αρνούνται την έγκριση περίθαλψής σε άλλη χώρα της ΕΕ, όταν η αναγκαία θεραπεία δε μπορεί να προσφερθεί από το οικείο εθνικό σύστημα υγείας και μάλιστα εντός εύλογου χρόνου.

• Η επίκληση της αρχής της αλληλεγγύης είναι διάσπαρτη σε σειρά αποφάσεων και δεν συνιστά ομοιογενές νομολογιακό corpus, όπως οι δύο προηγούμενες κατηγορίες. Χρησιμοποιείται από το δικαστήριο με δύο τρόπους:

α) Είτε για να διαπιστωθεί εάν μια δραστηριότητα δεν έχει καθόλου επιχειρηματικό, αγοραίο χαρακτήρα, κατά την έννοια των άρθρων 81 και 82 της Συνθήκης, οπότε και δεν υπόκειται καθόλου στο κοινοτικό δίκαιο του ανταγωνισμού. Έτσι, στην Poucet και Pistre αναγνωρίστηκε, ότι οι οργανισμοί δημόσιας κοινωνικής ασφάλισης επιτελούν κοινωνική λειτουργία «βασισμένη στην αρχή της εθνικής αλληλεγγύης, που δεν συνιστά κερδοφόρα δραστηριότητα» . Η νομολογία αυτή μετριάσθηκε κατά πολύ στην δεκαετία του 1990, οπότε αναγνωρίσθηκαν ως «επιχειρήσεις», παρά την παρουσία στοιχείων αλληλεγγύης, αρκετά επαγγελματικά ταμεία ασφάλισης του λεγόμενου «δεύτερου πυλώνα» , όπως στις υποθέσεις FFSA, Albany , Pavlov and others .

β) Είτε, μολονότι διαπιστώνεται ύπαρξη οικονομικής δραστηριότητας που επιβάλλει κατ’αρχήν την εφαρμογή των ανωτέρω κανόνων, δικαιολογείται εξαίρεση από τις αρχές του ανταγωνισμού, ενόψει λόγου υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος που αναγνωρίζεται από το κοινοτικό δίκαιο .

Προϋπόθεση για την εφαρμογή της αρχής φαίνεται να είναι, κατά τη γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα Jacobs, να μην είναι δυνατόν, ούτε θεωρητικά, η σχετική δραστηριότητα να μπορεί να αναληφθεί από ιδιώτη με σκοπό το κέρδος. Με άλλα λόγια, δεν αρκεί να υπάρχουν στοιχεία κοινωνικής αλληλεγγύης για να δικαιολογείται η εξαίρεση, αλλά αυτή πρέπει να «κυριαρχεί» στη σχετική έννομη σχέση. Για το λόγο αυτό και το Δικαστήριο στην δεκαετία του ’90 και εντεύθεν επιμένει ότι η κοινωνική πολιτική δεν αποτελεί «νησίδα εκτός της εφαρμογής του Κοινοτικού Δικαίου» .

Συνεπώς, δεν υφίσταται ένα ασφαλές νομολογιακό κριτήριο για την ύπαρξη αλληλεγγύης ως λόγου εξαίρεσης από τις κοινοτικές διατάξεις, αλλά μια ιδιαίτερα αόριστη και επισφαλής δέσμη σχετικών δεικτών, όπως ο κοινωνικός χαρακτήρας της δραστηριότητας, η υποχρεωτική συμμετοχή τυχόν δικαιούχων βάσει νομοθετικής ρύθμισης, ο κρατικός έλεγχος επί των εισφορών και παροχών, η απουσία σχέσης μεταξύ συμμετοχής, εισφορών και παροχών, κ.λ.π. . Η εφαρμογή αυτών των κριτηρίων δυσχεραίνεται και από την προϊούσα ιδιωτικοποίηση των δημόσιων κοινωνικών υπηρεσιών, εφόσον συγχέονται έτσι τα όρια δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, ιδίως εκεί που αντί της δωρεάν παροχής υπηρεσιών υπάρχει τώρα συμμετοχή του δικαιούχου . Για όλους αυτούς τους λόγους η «αλληλεγγύη» δεν συνιστά επαρκές ανάχωμα κατά της εφαρμογής των αγοραίων κριτηρίων σε μη κοινωνικές δραστηριότητες.

Κανένα από τα προαναφερθέντα νομολογιακά ρεύματα δεν θεωρώ ότι εισάγει (έστω και εν σπέρματι) την κοινωνική αρχή στη νομολογία του ΔΕΚ. Είναι αλήθεια, ότι προκύπτουν από αυτήν θετικές συνέπειες για τους πολίτες της Ένωσης. Έτσι, με την αξιοποίηση των διατάξεων για την Ευρωπαϊκή Ιθαγένεια διευρύνεται η ελευθερία επιλογών και η ελευθερία μετακίνησης των Ευρωπαίων όχι μόνον πλέον ως εργαζομένων αλλά και ως πολιτών . Τα δικαιώματα όμως σε κοινωνικές παροχές που τυχόν απολαμβάνουν μετακινούμενοι αποτελούν, απλώς, μια παράπλευρη συνέπεια της ελευθερίας μετακίνησης, όχι την αναγνώριση ενός πανευρωπαϊκού υποκειμενικού κοινωνικού δικαιώματος.

Είναι χαρακτηριστικό ότι σε όλες τις προαναφερθείσες αποφάσεις ή ακόμη και στις γνώμες των Γενικών Εισαγγελέων, δε γίνεται μνεία σε κανένα από τα σχετικά κοινωνικά δικαιώματα της υγείας, της κοινωνικής ασφάλειας, της εκπαίδευσης, μολονότι αυτά κατοχυρώνονται στον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη και ήδη και σε κοινοτικό επίπεδο στο Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Νίκαιας. Ο λόγος είναι απλός: τα δικαιώματα που αναγνωρίζει το Δικαστήριο αναπαράγονται από την ίδια αρχική φιλελεύθερη μήτρα, που έχει ως βάση τις ελευθερίες μετακίνησης. Έτσι, για παράδειγμα, δεν αναγνωρίζεται ένα κοινωνικό δικαίωμα στην υγεία, αλλά απλώς επιβεβαιώνεται το δικαίωμα επιλογής καταναλωτικών υπηρεσιών υγείας στο πλαίσιο μιας ανοιχτής ευρωπαϊκής αγοράς υγειονομικής περίθαλψης . Συνεπώς, η υπό κρίση νομολογία ούτε κατά διάνοια δεν προοιωνίζεται την ανάδυση σε ευρωπαϊκό επίπεδο ενός γενικού υποκειμενικού δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλεια την υγεία ή την πρόνοια , ούτε μπορεί να θεωρηθεί, ότι μετριάζει το φιλελεύθερο χαρακτήρα του οικονομικού συντάγματος.

Γ- Η κοινωνική διάσταση της Συνθήκης της Λισαβόνας

Η Μεταρρυθμιστική Συνθήκη, όπως, άλλωστε, και η Συνθήκη για τη Θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης (στο εξής Συνταγματική Συνθήκη), της οποίας επαναλαμβάνει τη μεγάλη πλειονότητα των ρυθμίσεων, δεν επιφέρει καμιά ουσιαστική αλλαγή στο οικονομικό σύνταγμα της Ένωσης. Περιλαμβάνει, όμως, ορισμένες νέες προγραμματικές διακηρύξεις που θα μπορούσαν να αποτελέσουν βάση για μια κοινωνικότερη στροφή της νομολογίας του Δικαστηρίου, εάν συνδυαστούν και με την καθιέρωση για πρώτη φορά κοινωνικών δικαιωμάτων σε κοινοτικό επίπεδο, που γίνεται με την ενσωμάτωση στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

Ειδικότερα, όπως και η Συνταγματική Συνθήκη (άρθρο Ι-3 παρ.3) έτσι και η Μεταρρυθμιστική Συνθήκη περιλαμβάνει (στο νέο άρθρο 2 παράγραφος 3 ΣυνθΕΚ). στους στόχους της Ένωσης «την άκρως ανταγωνιστική κοινωνική οικονομία της αγοράς ». Η διατύπωση αυτή αποτελεί κατά το δεύτερο ήμισυ της φραστική πρόοδο σε σχέση με την αντίστοιχη της Συνθήκης του Μάαστριχτ («οικονομία ελεύθερης αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό»).

Η κατά το ήμισυ αυτή βελτίωση ισορροπείται με την περίεργη και αδόκιμη νομικά διατύπωση, που θέλει την αγορά όχι απλώς ανταγωνιστική αλλά «άκρως ανταγωνιστική» («highly competitive»). Οι γλωσσικοί αυτοί ακροβατισμοί οφείλονται, προφανώς, στη συναιρετική αναζήτηση συναίνεσης που επεκράτησε στην Διακυβερνητική ως μέθοδος άρσης των διαφωνιών μέσω της συγκάλυψης τους. (Αυτός είναι και ένας από τους λόγους για τους οποίους η Διακυβερνητική δεν μπορούσε να αποτελέσει το ισοδύναμο μιας Συντακτικής Συνέλευσης που ασκεί πρωτογενή εξουσία: εκεί το συντακτικό υποκείμενο θέτει τις Grundnormen της Πολιτείας, όχι μέσω της συναίρεσης αλλά με κυριαρχική επιβολή της άποψης της πλειοψηφίας.).

Η Συνταγματική Συνθήκη προέβλεπε επίσης μεταξύ των σκοπών της Ένωσης μιαν «αγορά όπου ο ανταγωνισμός είναι ελεύθερος και ανόθευτος». Κατόπιν γαλλικής πρότασης (ο Σαρκοζί τιμά τη γκωλική παράδοση του dirigisme… ) το νέο άρθρο 2 παρ.3 προβλέπει, απλώς, ότι «η Ένωση εγκαθιδρύει εσωτερική αγορά». Παρόλα αυτά, δεν μπορεί να συναχθεί ένα a contrario επιχείρημα, κατά το οποίο η απάλειψη της εν λόγω μνείας θα σήμαινε, ότι κάμπτονται οι αρχές του ανταγωνισμού, εφόσον δεν έχουν στο παραμικρό θιγεί οι σχετικές θεμελιώδεις ρυθμίσεις της Συνθήκης, ενώ και η ίδια η μεταρρυθμιστική συνθήκη σε αρκετές διατάξεις της αναφέρεται σε αυτόν.

Παρόλα αυτά, η συμβολική αυτή εγκατάλειψη, σε συνδυασμό με ορισμένες άλλες προγραμματικές διατάξεις της Συνθήκης (όπως η συμπερίληψη στις αρχές της Ένωσης της προώθησης της κοινωνικής δικαιοσύνης και προστασίας, της ισότητας μεταξύ γυναικών και ανδρών, της αλληλεγγύης μεταξύ των γενεών, της κοινωνικής συνοχής και αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών -άρθρα 2 παρ. 2, και άρθρο 4 παρ. 2- θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι προοιωνίζονται, δυνητικά, μία νέα κοινωνική διάσταση της Ένωσης. Η Συνθήκη, άλλωστε, ρητά προβλέπει, ότι πλευρές της κοινωνικής πολιτικής ανήκουν στις συντρέχουσες κοινοτικές αρμοδιότητες και περιορίζει σε αρκετές από αυτές τον κανόνα της ομοφωνίας (άρθρο 137 παρ.2).

Τίποτα από αυτά δεν είναι δεδομένο και ίσως, μάλιστα, οι προθέσεις των συντακτών της Συνθήκης να ήταν εντελώς διαφορετικές. Είναι πολύ πιθανό, όπως παρατηρούσε ο Καζάκος επ’ευκαιρία των ανάλογων ρυθμίσεων της Συνταγματικής Συνθήκης, «από κάμποσες πλευρές η εισαγωγή της κοινωνικής οικονομίας της αγοράς (να) είναι ένα ιδεολογικό τέχνασμα από αυτά που συνηθίζονται στην ευρωπαϊκή πολιτική ». Η όλη δομή, άλλωστε, τόσο της Μεταρρυθμιστικής όσο και της Συνταγματικής Συνθήκης φαίνεται να επιβεβαιώνει την ανάλογη άποψη του Μανιτάκη, ότι επιχειρείται με αυτές να κατοχυρωθεί συνταγματικά η ιδέα «της οικονομίας της αγοράς, οργανωμένης χωρίς κράτος» .

Όλα θα εξαρτηθούν, συνεπώς, από το πώς θα υποδεχθεί το Δικαστήριο τις αλλαγές αυτές και ιδίως το Χάρτη των Θεμελιωδών ∆ικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος, κατά το νέο άρθρο 6 παρ.1 της Συνθήκης «όπως προσαρμόστηκε στις 12 ∆εκεµβρίου 2007 στο Στρασβούργο (…θα) έχει το ίδιο νομικό κύρος µε τις Συνθήκες» . Ο Χάρτης, ως γνωστό, περιέχει ένα σημαντικό αριθμό κοινωνικών δικαιωμάτων σε διαφορετικά κεφάλαια, μερικές φορές μάλιστα υπό τον ίδιο τίτλο με κλασικά ατομικά δικαιώματα και ελευθερίες, πράγμα που αποτελεί μία πρώτη ένδειξη ότι τα πρώτα δεν αντιμετωπίζονται a priori ως δικαιώματα μικρότερης κανονιστικής πυκνότητας.

Συγκεκριμένα, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, υπό τον τίτλο ΙΙ («Ελευθερίες») το δικαίωμα στην εκπαίδευση, υπό τον τίτλο ΙΙΙ «Ισότητα» τα δικαιώματα των παιδιών, των ηλικιωμένων και των ατόμων με ειδικές ανάγκες και υπό τον τίτλο ΙV «Αλληλεγγύη» το δικαίωμα στην εργασία, σε υγιεινές, ασφαλείς και αξιοπρεπείς συνθήκες εργασίας και τα σχετικά δικαιώματα στην κοινωνική ασφάλεια και την κοινωνική πρόνοια.

Βεβαίως, ελλείψει νομικής βάσης για τις σχετικές αρμοδιότητες στις Συνθήκες και στο Σύνταγμα, δεν θεσπίζονται άμεσα αγώγιμα κοινωνικά δικαιώματα. Γενικότερα, οι ρυθμίσεις αυτές απευθύνονται προς τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, καθώς και στα κράτη µέλη, µόνον όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης , πράγμα που δημιουργεί προβλήματα στην εφαρμογή τους σε τομείς όπου η Ένωση δεν έχει αρμοδιότητες. (Σημειώτεον ότι το Συμβούλιο, ακολουθώντας την γνώμη 2/94 του ΔΕΚ, έχει δεχτεί, ότι ούτε το άρθρο 235, ούτε το άρθρο 130 ΣυνθΕΚ θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν αυτοτελώς προκειμένου να συναχθούν κανόνες για την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών.)

Παρόλα αυτά, η ενσωμάτωση στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο των κοινωνικών αυτών δικαιωμάτων, ακόμα και με την παρούσα αδύναμη κανονιστική τους υφή, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι εισάγει, έστω εν σπέρματι, την αρχή του κοινωνικού κράτους στο κοινοτικό δίκαιο. Μια τέτοια εξέλιξη δεν θα έδινε απλώς τη δυνατότητα στο ΔΕΚ να ερμηνεύσει το υφιστάμενο σώμα του Κοινοτικού Δικαίου υπό το φως των νέων κοινωνικών ρυθμίσεων, αλλά θα δέσμευε προγραμματικά και τον Ευρωπαίο νομοθέτη ως προς τη θέσπιση νέων νομοθετικών μέτρων και πολιτικών.

Θεωρώ μια τέτοια εξέλιξη όχι απλώς ευπρόσδεκτη αλλά αναγκαία. Και τούτο διότι η προβολή στο μέλλον της παρούσας ασυμμετρίας μεταξύ των (κοινωνικών) εθνικών Συνταγμάτων και του (υπερ-φιλελεύθερου) κοινοτικού ενδέχεται να αποτελέσει πηγή νομικών, πολιτικών και πολιτειακών τριβών που θα δυσχεράνουν την πορεία της ευρωπαϊκής πολιτικής ενοποίησης.

 

Share.