Η γνωστή απόφαση ΟλΣτΕ 3457/1998, η οποία θεώρησε συνταγματική την μη αναγνώριση πτυχίων αλλοδαπών ΑΕΙ όταν οι σχετικές σπουδές έγιναν κατά ένα μέρος σε συμβεβλημένα «κολέγια» στην Ελλάδα, έφερε ξανά στο προσκήνιο της ευρύτερης δημοσιότητας το μέγα ζήτημα της ιεράρχησης Συντάγματος και κοινοτικού δικαίου. Είναι γενικά αποδεκτό ότι το τελευταίο αντιπροσωπεύει ένα νέο είδος έννομης τάξης, πέραν της παραδοσιακής διάκρισης μεταξύ διεθνούς και εσωτερικού δικαίου: χωρίς να είναι εθνικό, είναι ταυτόχρονα ελληνικό, γαλλικό, γερμανικό κ.λ.π. δίκαιο. Ένα από τα κρισιμότερα όμως προβλήματα, ενώπιον του οποίου θα βρεθεί αντιμέτωπος στο μέλλον ο νομικός κόσμος στη χώρα μας, είναι η οροθέτηση και η ιεράρχησή του σε σχέση με τους συνταγματικούς κανόνες.
Στην ελληνική έννομη τάξη μέχρι στιγμής, παρά ορισμένες αποφάσεις κατώτερων δικαστηρίων, επικρατεί απολύτως η θέση της υπεροχής του Συντάγματος. Βέβαια, το ερώτημα δεν έχει ουσιαστικά απαντηθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας, εκτός από ελάχιστες μεμονωμένες αποφάσεις, όπου μάλιστα η ανάπτυξη του σχετικού προβληματισμού ήταν ιδιαίτερα συνοπτική. Σε δύο μόνον “αιρετικές” αποφάσεις τμημάτων επεκράτησε, προσωρινά, η αντίθετη άποψη, περί της επικράτησης του κοινοτικού δικαίου. Έτσι, η ΣτΕ 3502/94 έκανε λόγο για “υπερσυνταγματικής ισχύος κοινοτική έννομη τάξη”, ενώ ανάλογες θέσεις (σε σχέση μάλιστα και με την ΕΣΔΑ) διατυπώθηκαν και από την ΣτΕ 249/97. Η άποψη τούτη δεν επεκράτησε ποτέ στις επταμελείς συνθέσεις και πολύ περισσότερο στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου.
Γενικά, πάντως, επί του μεγάλου αυτού θέματος δεν υφίσταται στην πραγματικότητα διάλογος μεταξύ του ΔΕΚ και των εθνικών ανώτατων ή συνταγματικών δικαστηρίων, αλλά απλώς η παράλληλη ανάπτυξη δύο μονολόγων. Πράγματι, η νομολογία του ΔΕΚ αναφέρεται αξιωματικά στις αρχές της υπεροχής και της αυτονομίας του κοινοτικού δικαίου, ενώ η νομολογία των εθνικών δικαστηρίων εμπνέεται από παραδοσιακές νομικές αποδοχές που δεν είναι εύκολα συμβατές με το θεσμικό novum που συνεπάγεται η πορεία της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης.
Αντιθέτως, τα ευρωπαϊκά Συνταγματικά Δικαστήρια, σε μία πρώτη φάση “εξοικείωσης” με την κοινοτική πραγματικότητα, επικέντρωσαν την ανάλυση τους στην ανάγκη κάμψης των κοινοτικών κανόνων σε περίπτωση σύγκρουσης με συνταγματικές αρχές προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Σε μία δεύτερη περίοδο, που φθάνει μέχρι σήμερα, προβληματίζονται γύρω από τα όρια κατανομής των κυριαρχικών αρμοδιοτήτων κρατών και Ένωσης.
1. Η θέση του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
Κατά την πάγια άποψη του ΔΕΚ, την πηγή ισχύος του κοινοτικού δικαίου δεν προσφέρουν οι επιμέρους εθνικές έννομες τάξεις, αλλά η ίδια η φύση και ιδιαιτερότητα του κοινοτικού φαινομένου. Η νομολογία του ΔΕΚ τονίζει ότι η αρχή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου απορρέει από τον σκοπό και ιδίως από την αυτονομία της κοινοτικής έννομης τάξης: Η κοινοτική έννομη τάξη συνιστά ανεξάρτητη δικαιική ύλη που δεν αποτελεί κρατικό, εσωτερικό δίκαιο, ούτε από πλευράς θέσπισης, ούτε από πλευράς ισχύος και υλοποιείται με δικά της όργανα, έχοντας ίδια ικανότητα δικαίου και διεθνούς εκπροσώπησης.
Ήδη από την δεκαετία του 1960 το Δικαστήριο νομολόγησε ότι “σε αντίθεση με τις συνηθισμένες διεθνείς συνθήκες, η Συνθήκη της ΕΟΚ ίδρυσε μια δική της έννομη τάξη, που ενσωματώνεται στο νομικό σύστημα των Κρατών-μελών με την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης και η οποία επιβάλλεται στα δικαστήριά τους (…). Με την ίδρυση της Κοινότητας τα Κράτη–Μέλη περιόρισαν, αν και σε περιορισμένους τομείς, τα κυριαρχικά τους δικαιώματα και έτσι δημιούργησαν μία τάξη δικαίου που εφαρμόζεται τόσο στους υπηκόους τους όσο και σε αυτά τα ίδια (…) Το δίκαιο που δημιουργήθηκε με τη Συνθήκη, γεννήθηκε από αυτόνομη πηγή και δεν θα ήταν δυνατόν, λόγω της εξειδικευμένης ιδιόμορφης φύσης του, να δεχθεί να του αντιταχθεί νομικώς ένα οποιοδήποτε κείμενο εθνικού δικαίου χωρίς να χάσει το κοινοτικό του χαρακτήρα και χωρίς να τεθεί σε αμφιβολία η νομική βάση της ίδιας της Κοινότητας”.
Ως συνέπεια των παραπάνω, το ΔΕΚ δέχεται ότι μόνον το ίδιο έχει την αρμοδιότητα να εξετάζει τη νομιμότητα κοινοτικών πράξεων, ενώ τα Κράτη Μέλη δεν μπορούν να προβάλλουν αντιρρήσεις βασισμένες στις δικές τους έννομες τάξεις για την εφαρμογή των τελευταίων. Η νομολογία τούτη στηρίζεται κατά πρώτο στην προβολή του ιδιαίτερου χαρακτήρα του κοινοτικού δικαίου και κυρίως στο επιχείρημα σύμφωνα με το οποίο θα διακυβευόταν η πραγματοποίηση των σκοπών της Κοινότητας, εάν δεν αναγνωριζόταν η αρχή της υπεροχής του (“effet utile”).
Σύμφωνα με την αρχή αυτή, όπως ερμηνεύεται από το Δικαστήριο, οποιαδήποτε κοινοτική διάταξη, είτε πρόκειται για διάταξη πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου (διατάξεις Συνθηκών ΕΚ), είτε για διάταξη παραγώγου κοινοτικού δικαίου (κανονισμοί, οδηγίες, αποφάσεις), υπερέχει οποιασδήποτε εθνικής διάταξης, κάθε βαθμίδας. Είναι πασίδηλο ότι η βάση της επιχειρηματολογίας αυτής είναι κυρίως πραγματιστική και όχι δογματική, εφ’όσον αιτιολογεί την υπεροχή του κοινοτικού δικαίου αρνητικά και εκ του (μη επιθυμητού) αποτελέσματος, επικαλούμενη τους κινδύνους από την μη αποδοχή της και όχι νομικά επιχειρήματα για την γένεσή και θεμελίωση της.
Σε επίπεδο συνταγματικού δικαίου η θέση της υπεροχής επιχειρήθηκε να θεμελιωθεί στη λεγόμενη θεωρία της ολοκλήρωσης, η οποία αντιμετωπίζει τις Κοινότητες ως δυνάμει ομοσπονδιακό φαινόμενο. Αναγνωρίζεται σχετικά —ορθά— ότι το κύριο χαρακτηριστικό των ιδρυτικών συνθηκών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ήταν η εξ αρχής επιδίωξη της, μερικής μεν, διαρκώς όμως διευρυνόμενης, ενοποίησης των Κρατών Μελών σε ένα νέο υπερεθνικό μόρφωμα, διάφορο από τους “κλασικούς” διεθνείς οργανισμούς. Στο πλαίσιο μιας πορείας που είναι ακόμη σε εξέλιξη, το διεθνές δίκαιο προσέφερε μόνον την δικαιική αφετηρία για την θέσπιση της κοινοτικής έννομης τάξης, μέσω των ιδρυτικών συνθηκών. Στη συνέχεια η Κοινότητα αυτονομείται και παράγει την δική της ανεξάρτητη έννομη τάξη, διακεκριμένη τόσο από το διεθνές όσο και από το εθνικά δίκαια.
Η αυτονομία τούτη προέκυψε από τον αυτοπεριορισμό των Κρατών Μελών μέσω της εθελούσιας μεταβίβασης ορισμένων κυριαρχικών αρμοδιοτήτων στις Κοινότητες, πράγμα που οδήγησε στην δημιουργία ενός αυτάρκους νέου νομικού συστήματος, “το οποίο έχει αυτοτελώς όλους τους αναγκαίους πόρους για να αναπτυχθεί και να εφαρμοσθεί”. Στο πλαίσιο των απόψεων αυτών υποστηρίζεται και σε ορισμένες αποφάσεις του ΣτΕ ότι το Σύνταγμα δεν καθιερώνει την άμεση ισχύ και υπεροχή του κοινοτικού δικαίου, αλλά απλώς “αίρει τα συνταγματικά κωλύματα δια την αναγνώρισιν της νέας ταύτης τάξεως δικαίου”. Και η θέση αυτή, όμως, δεν παρέχει επαρκή νομική βάση για την υπέρβαση των κανόνων των τυπικών, αυστηρών εθνικών συνταγμάτων.
2. Οι επιφυλάξεις των Ανώτατων και Συνταγματικών δικαστηρίων
Είναι προφανές ότι η αρχή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου ισχύει για την κοινοτική έννομη τάξη και τα άμεσα όργανα της ως αυτοεκπληρούμενο αίτημα για την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας και του ενιαίου των κανόνων της. Το αξίωμα όμως “ΔΕΚ locuta, res finita” ισχύει άνευ άλλου τινός μόνο για το Λουξεμβούργο. Από την οπτική των εθνικών συνταγματικών δικαστηρίων, ο κανόνας δικαίου που επιτρέπει την εισαγωγή του κοινοτικού δικαίου στην εσωτερική έννομη τάξη και θέτει τα όρια εφαρμογής του δεν μπορεί παρά να αναζητείται αποκλειστικά στο Σύνταγμα. Με τα λόγια ενός συνταγματικού δικαστή, “το κοινοτικό δίκαιο δεν εφαρμόζεται γιατί υπερτερεί έναντι του Συντάγματος, αλλά γιατί το Σύνταγμα ερμηνεύεται έτσι ώστε να μην εμποδίζει την εφαρμογή του.”
Για το λόγο τούτο τα συνταγματικά ή ανώτατα δικαστήρια αναζητούν παγίως την sedes materiae της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου στις συνταγματικές διατάξεις οι οποίες επιτρέπουν την ενσωμάτωση στην εθνική έννομη τάξη των κανόνων του διεθνούς δικαίου. Οι ρυθμίσεις αυτές επιτρέπουν είτε τον περιορισμό εθνικών κυριαρχικών αρμοδιοτήτων (άρθρα 28 παρ. 3 Σ, 11 του Ιταλικού Συντάγματος, Προοίμιο του γαλλικού Συντάγματος του 1946), είτε τη μεταβίβαση τους σε διεθνείς οργανισμούς (28 παρ. 2 Σ, 88-2, 24 του ΘΝ, του Γαλλικού, 34 του Βελγικού, 20 του Δανικού, 92 του Ολλανδικού, 49 bis του Λουξεμβουργιανού, 29 του Ιρλανδικού, 93 του Ισπανικού, 9 του Αυστριακού Συντάγματος . (Είναι αξιοσημείωτο το γεγονός ότι μόνον το Ελληνικό Σύνταγμα χρησιμοποιεί και τις δύο τεχνικές, επιτρέπει δηλαδή ταυτόχρονα τον περιορισμό κυριαρχικών αρμοδιοτήτων και την μεταβίβαση —κατά κυριολεξία “αναγνώριση”— τους σε διεθνείς οργανισμούς.)
Βεβαίως, η θεμελίωση της νομικής υποδοχής του κοινοτικού δικαίου στην ίδια βάση με το “κοινό” διεθνές δίκαιο έχει το προφανές μειονέκτημα ότι παραγνωρίζει τον πρωτόγνωρο χαρακτήρα των ευρωπαϊκών κοινοτήτων και το θεσμικό novum που αυτή συνεπάγεται. Αντανακλά όμως πιστά τη σημερινή νομική πραγματικότητα: η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν αποτελεί (ακόμη;) πλήρως κυρίαρχη οντότητα, στο βαθμό που στερείται ένα τουλάχιστον από τα βασικά γνωρίσματα της: την αρμοδιότητα της αρμοδιότητας, την δυνατότητα να ρυθμίζει κυρίαρχα όλους εκείνους τους δικαιικούς τομείς τους οποίους τα Κράτη Μέλη δεν της έχουν ρητά εκχωρήσει.
Παρά την ελκυστικότητα, επομένως, των κατασκευών περί ολοκλήρωσης που προαναφέρθηκαν, στη φάση αυτή της ευρωπαϊκής ενοποίησης ο μερικός αυτοπεριορισμός της κρατικής κυριαρχίας καθίσταται δυνατός μόνον μέσω των αντίστοιχων συνταγματικών κανόνων. Μέσω αυτών λοιπόν θα κριθεί αποκλειστικά και η όποια μελλοντική μεταβίβαση νέων αρμοδιοτήτων προς την Κοινότητα. Το γεγονός αυτό έχει ως συνέπεια να μην γεννάται θέμα ως προς την υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι των λοιπών κανόνων δικαίου της εσωτερικής έννομης τάξης, δημιουργεί όμως σχεδόν ανυπέρβλητα εμπόδια ως προς την ιεράρχησή του σε σχέση με τα εθνικά συντάγματα. Μάλιστα, η αρχική νομολογία ορισμένων συνταγματικών δικαστηρίων ήταν πολύ πιο επιφυλακτική από ότι σήμερα.
Ο προβληματισμός γύρω από την αποτελεσματικότερη προστασία των δικαιωμάτων
Σε μία πρώτη φάση, οι βασικές επιφυλάξεις των εθνικών δικαστηρίων είχαν ως επίκεντρο τον προβληματισμό γύρω από την ήσσονα προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε κοινοτικό επίπεδο και τις δυσμενείς επιπτώσεις που μπορεί να είχε σχετικά η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι των προστατευόμενων από το Σύνταγμα ελευθεριών. Ο προβληματισμός αυτός συμβάδιζε με την αρχική απόρριψη από το ΔΕΚ κάθε αναφοράς στα ανθρώπινα δικαιώματα ως νομικής βάσης για τoν έλεγχο ή περιορισμό της δράσης των Κοινοτήτων.
Από τις μαχητικότερες αποφάσεις αμφισβήτησης της πρωταρχικότητας του κοινοτικού δικαίου για τους παραπάνω λόγους ήταν αυτές του ιταλικού Συνταγματικού δικαστηρίου. Στο πλαίσιο του παραδοσιακού δυϊσμού της ιταλικής θεωρίας υπογραμμίζεται η σαφής διαφοροποίηση ανάμεσα στην εθνική και την κοινοτική έννομη τάξη, η οποία δεν θεωρείται ότι εντάσσεται στο σύστημα πηγών του ιταλικού δικαίου, αλλά αποτελεί διακεκριμένο και αυτόνομο κανονιστικό σύστημα.
Μάλιστα, η αρχική νομολογία του δικαστηρίου ήταν ακόμη εχθρικότερη προς το κοινοτικό δίκαιο. Υπό την επήρεια παραδοσιακών ρουσωικών αντιλήψεων για τη φύση του τυπικού (εθνικού) νόμου ως της κατ’εξοχήν — αν όχι αποκλειστικής— έκφρασης της λαϊκής κυριαρχίας ως “γενικής βούλησης”, απαιτούσε από τα κοινά δικαστήρια, σε περίπτωση σύγκρουσης εθνικού με κοινοτικό κανόνα να παραπέμπουν το θέμα στο Συνταγματικό Δικαστήριο.
Κατά την αρχική αυτή άποψη του δικαστηρίου, ο κοινοτικός κανόνας δεν υπερίσχυε αντίθετου εσωτερικού, μεταγενέστερου κανόνα. Η αντίληψη τούτη προφανώς αναιρούσε την άμεση ισχύ του κοινοτικού δικαίου και απετέλεσε αντικείμενο κριτικής τόσο από το ΔΕΚ, με αποκορύφωμα την απόφαση Simmenthal, όσο και από την ιταλική θεωρία. Το Δικαστήριο απομακρύνθηκε από αυτή την ιδιαίτερα εθνοκεντρική οπτική με την απόφαση Frontini του 1973, ενώ η νομολογία του φάνηκε να αποκρυσταλλώνεται στο μέσο της δεκαετίας του 1980, ιδίως με την απόφαση Granital.
Η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου αντιμετωπίζεται ως προτεραιότητα εφαρμογής του κοινοτικού έναντι του εθνικού κανόνα: Εσωτερικό δίκαιο που έρχεται σε αντίθεση με το κοινοτικό θα πρέπει να κηρυχθεί ανίσχυρο και αντισυνταγματικό, δεδομένου ότι παραβιάζει την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Ιταλίας και Κοινότητας, η οποία έχει ως έρεισμα το άρθρο 11 του Ιταλικού Συντάγματος, σε συνδυασμό και με το άρθρο 189 ΣυνθΕΟΚ, μετά από την ένταξη της χώρας. Το Δικαστήριο εξακολουθεί παγίως όμως να δέχεται ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν υπερισχύει των θεμελιωδών διατάξεων του Συντάγματος, οι οποίες εξακολουθούν να αποτελούν τον υπέρτατο κανόνα αναφοράς για τα όργανα της Ιταλικής Δημοκρατίας.
Οι επιφυλάξεις του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου (BVerfGe) ήταν ανάλογες, διαφορετικής όμως έντασης και θεμελίωσης. Ενώ το ιταλικό ομόλογο του απασχολήθηκε ιδίως με την ιεράρχηση συνταγματικού και κοινοτικού δικαίου, το γερμανικό Δικαστήριο επέμεινε ιδιαίτερα στα προβλήματα δημοκρατικής νομιμοποίησης του τελευταίου, κυρίως σε θέματα θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Εξαρχής αποδέχθηκε την άμεση εφαρμογή του και την κάμψη των αντίθετων προς αυτό εσωτερικών κανόνων υποσυνταγματικής ισχύος, με τη ρητή όμως επιφύλαξη της υπεροχής των διατάξεων του Θεμελιώδους Νόμου περί προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Στη γνωστή του απόφαση “Solange 1” εξαρτούσε τη θέση του αυτή από την αίρεση της δημιουργίας και σε επίπεδο Κοινοτήτων αντίστοιχης προστασίας, με την εξής επιχειρηματολογία:
“Όσο (“solange”) η διαδικασία ολοκλήρωσης/ενοποίησης της Κοινότητας δεν έχει προχωρήσει σε τέτοιο βαθμό, ώστε το κοινοτικό δίκαιο να αποκτήσει ισχύοντα κατάλογο θεμελιωδών δικαιωμάτων ψηφισμένο από Κοινοβούλιο, ο οποίος να είναι ανάλογος προς τον κατάλογο θεμελιωδών δικαιωμάτων του ΘΝ, επιτρέπεται και επιβάλλεται, μετά τη λήψη της κατά το άρθρο 177 ΣυνθΕΟΚ απαιτούμενης απόφασης του ΔEΚ, η υποβολή της υπόθεσης εκ μέρους δικαστηρίου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στο BVerfGE κατά τη διαδικασία του κανονιστικού κατάλογο θεμελιωδών δικαιωμάτων ψηφισμένο από Κοινοβούλιο, ο οποίος να είναι ανάλογος προς τον κατάλογο θεμελιωδών δικαιωμάτων του ΘΝ, επιτρέπεται και επιβάλλεται, μετά τη λήψη της κατά το άρθρο 177 ΣυνθΕΟΚ απαιτούμενης απόφασης του ΔEΚ, η υποβολή της υπόθεσης εκ μέρους δικαστηρίου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στο BVerfGE κατά τη διαδικασία του κανονιστικού ελέγχου (Normenkontrollverfahren) όταν το δικαστήριο θεωρεί ως μη εφαρμοστέα την αποφασιστική (ευρωπαϊκή) διάταξη, όπως την ερμήνευσε το ΔΕΚ, επειδή και καθόσον συγκρούεται με κάποιο από τα θεμελιώδη δικαιώματα του ΘΝ”.
Όπως θα αναλυθεί στην επόμενη παράγραφο, το Δικαστήριο με την μεταγενέστερη απόφαση του “Solange 2” αναθεώρησε την νομολογία αυτή, κρίνοντας ότι η προαναφερθείσα αίρεση έχει ήδη πληρωθεί.
Σύγχρονες επιφυλάξεις: Η συνταγματική οροθέτηση της αποσάθρωσης της εθνικής κυριαρχίας
Ενδιαφέρον παρουσιάζει η εξέταση πλέον πρόσφατων αποφάσεων των συνταγματικών Δικαστηρίων, ιδίως μετά τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, λόγω των εξελίξεων που παρουσίασε η πρόοδος της κοινοτικής προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, αλλά και η ίδια η πορεία της ενοποίησης, ιδίως μετά τη Συνθήκη του Μάαστριχτ . Όπως είναι γνωστό, το ΔΕΚ άρχισε σταδιακά να αντιμετωπίζει τα θεμελιώδη δικαιώματα ως γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου , στο πλαίσιο πάντα της δομής και των στόχων των Κοινοτήτων. Η νομολογιακή αυτή τάση ενισχύθηκε, ιδίως μετά την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, με ρητές αναφορές στην ΕΣΔΑ και διακηρύξεις ότι “ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελεί αναπόσπαστο μέρος των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου”.
Σήμερα, μετά και τη ρητή παραπομπή στην ΕΣΔΑ από τη Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η τήρηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων εξασφαλίζεται αποτελεσματικότερα από το ΔΕΚ, σύμφωνα και με τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των Κρατών Μελών . Κατά συνέπεια, οποιαδήποτε παρέμβαση στη σφαίρα προστασίας που καθιερώνουν αυτά πρέπει να θεμελιώνεται στο νόμο, να δικαιολογείται από πλευράς δημόσιου συμφέροντος και να σέβεται την αρχή της αναλογικότητας.
Βέβαια, μέχρι τη Συνθήκη του Άμστερνταμ —και σε μεγάλο βαθμό και μετά από αυτήν— δεν υφίσταται ούτε κατά διάνοια κοινοτικός κατάλογος δικαιωμάτων συγκρίσιμος με αυτούς των ευρωπαϊκών συνταγμάτων . Η ΕΣΔΑ και οι γενικές αρχές δικαίου των Κρατών Μελών αποτελούν ουσιαστικά έμμεσες πηγές, αφορμή “έμπνευσης” για τον κοινοτικό δικαστή και όχι stricto sensu κανόνες δικαίου. Έτσι, πέραν της νομικής “ρητορικής” του ΔΕΚ και με εξαίρεση ορισμένα οικονομικά δικαιώματα του σκληρού πυρήνα του κοινοτικού δικαίου, (όπως π.χ. η ελευθερία ανταγωνισμού ) η προστασία παραμένει “αποσπασματική, αόριστη και ασαφής”.
Παρ’ όλα αυτά, σε μία δεύτερη περίοδο, την οποία ακόμη διανύουμε, η σχετική πρόοδος στον τομέα αυτό και —ιδίως— η επιτάχυνση των ρυθμών πολιτικής και οικονομικής ολοκλήρωσης οδήγησε τα Συνταγματικά Δικαστήρια σε νέους προβληματισμούς: έτσι, ιδίως μετά τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, οι πρόσφατες αποφάσεις δεν έχουν πλέον κυρίως στο επίκεντρο τους την προστασία των δικαιωμάτων, όσο την περιχαράκωση των κυριαρχικών αρμοδιοτήτων των Κρατών Μελών . Δεν είναι τα δικαιώματα, αλλά η εθνική κυριαρχία και η δημοκρατική αρχή που βρίσκονται πια στο προσκήνιο του δικανικού ελέγχου των εθνικών Δικαστηρίων.
Όπως ήδη αναφέρθηκε, το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο με την απόφαση του “Solange 2” είχε κρίνει ότι ο βαθμός προστασίας των δικαιωμάτων στο κοινοτικό δίκαιο ήταν πλέον κατά περιεχόμενο και κατεύθυνση ουσιωδώς ανάλογος με τα κριτήρια του Θεμελιώδους Νόμου (Θ.Ν.). Κατά το Δικαστήριο “αποφασιστική είναι η καταρχήν θετική στάση του ΔEΚ έναντι της δεσμευτικότητας των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Κοινότητα, της κανονιστικής τους ένταξης στο σύστημα του ευρωπαϊκού δικαίου και η κανονιστική τους σύνδεση με τα συντάγματα των κρατών –μελών και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, καθώς και η πραγματική σημασία που έχει προσλάβει η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην νομολογία του ΔEΚ. ” Η επιφύλαξη, επομένως, της νομολογίας “Solange 1” είχε πάψει να ισχύει και κάθε αμφισβήτηση της “συνταγματικότητας” κοινοτικών κανόνων βάσει του άρθρου 100 παρ. 1 του ΘΝ θα ήταν στο εξής κατ’ αρχήν απαράδεκτη.
Στην απόφαση του για τη συνταγματικότητα της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης , το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο (BVerfGE) επέφερε σημαντική τομή στην προηγούμενη νομολογία, μολονότι το έργο του είχε διευκολυνθεί από την προσθήκη του νέου άρθρου 23 στο Θεμελιώδη Νόμο, το οποίο κωδικοποίησε τα μέχρι τότε πορίσματα του. Kατ’ αρχήν, διατύπωσε έντονα τη θέση ότι η ενοποίηση της Ευρώπης δεν μπορεί να θίξει την δημοκρατική αρχή, η οποία κατά το άρθρο 79 παρ. 3 του ΘΝ ανήκει στον πυρήνα των μη αναθεωρητέων διατάξεων του Συντάγματος . Μάλιστα, το κριτήριο για την εφαρμογή της αρχής αυτής είναι κυρίως εθνικό: δεν επιτρέπεται να καταστεί η Γερμανική Βουλή κέλυφος κενό αρμοδιοτήτων, δεδομένου ότι εκ των ουκ άνευ στοιχείο της Δημοκρατίας είναι η απ’ ευθείας νομιμοποίηση της κρατικής εξουσίας μέσω της τελικής αναγωγής της στο λαό.
Στη συνέχεια, αντίθετα με ότι δεχόταν έως τότε , το BVerfGE θεώρησε ότι έχει δικαιοδοσία επί κάθε κοινοτικού μέτρου που έχει άμεση εφαρμογή ή αποτέλεσμα στη Γερμανία, απορρίπτοντας πρακτικά την θέση του ΔΕΚ περί αποκλειστικής δικής του αρμοδιότητας. Βεβαίως, ακολουθώντας τη νομολογία Solange 2, εξακολουθεί να θεωρεί το τελευταίο ως τον φυσικό δικαστή που πρώτος θα επιληφθεί της υπόθεσης. Για πρώτη φορά όμως διακήρυξε ότι διατηρεί την αρμοδιότητα του ελέγχου του κατά πόσο κάποιος κοινοτικός κανόνας του παράγωγου κοινοτικού δικαίου έχει εκδοθεί χωρίς να έχει επαρκή βάση στις Συνθήκες (ausbrechender Rechtsakt), οπότε και θα είναι ανεφάρμοστος στο γερμανικό έδαφος. Με άλλα λόγια, αναγνώρισε για τον εαυτό του την τελευταία λέξη σε ένα είδος συλλογικής δικαιοδοσίας σε σύμπραξη με το ΔΕΚ επί του παράγωγου κοινοτικού δικαίου, ιδίως ως προς τον έλεγχο της αρμοδιότητας έκδοσης του.
Η απόφαση αυτή συγκέντρωσε τα πυρά μεγάλου τμήματος της θεωρίας , αφ’ενός διότι ουσιαστικά εξομοίωσε την Ευρωπαϊκή Ένωση με τους υπόλοιπους διεθνείς οργανισμούς και αφ’ετέρου για την ιδιαίτερα εθνοκεντρική ερμηνεία της δημοκρατικής αρχής και της κυριαρχίας, η οποία δεν συμβάλλει στην προσπάθεια της ερμηνείας της σχέσης εσωτερικών και διεθνών κανόνων προς την κατεύθυνση μιας “ανοιχτής” (κατά τον Vogel) ή “συνεργατικής” (κατά τον Häberle) αντίληψη της κρατικής κυριαρχίας.
Το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο, αντιθέτως, ακολουθώντας τις παραδοσιακές θέσεις περί κυριαρχίας , δέχεται ότι το Σύνταγμα, ως υπέρτατος κανόνας, δεν απορρέει και δεν εξαρτάται νομικά από καμία άλλη πηγή δικαίου (recthlich unabgeleiteter, rechtlich höchste Gewalt ), εκφράζοντας τη συντακτική βούληση του λαού, ως Staatsvolk, δηλαδή ως δήμου. Ελλείψει ευρωπαϊκού λαού ως υποκειμένου της συντακτικής διαδικασίας σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, το κοινοτικό δίκαιο δεν μπορεί να διεκδικήσει υπεροχή παρά μόνον ως προς τις παραχωρημένες από τα κυρίαρχα Κράτη αρμοδιότητες, ενώ πηγή της νομιμοποίησης του κοινοτικού δικαίου παραμένουν οι επιμέρους λαοί των Κρατών Μελών , όπως εκφράζονται μέσω των κοινοβουλίων τους.
Εξ αυτού του λόγου οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες στερούνται το βασικότερο, ίσως, γνώρισμα κυριαρχίας: την αρμοδιότητα της αρμοδιότητας (Kompetenz-Kompetenz), με άλλα λόγια την γενική αρμοδιότητα απονομής αρμοδιοτήτων, την εξουσία του κυρίαρχου να ρυθμίζει νομικά αυτόνομα και χωρίς ετεροκαθορισμό κάθε θέμα της έννομης τάξης. Ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία υφίσταται καταμερισμός αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατικών οντοτήτων διαφορετικών επιπέδων, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των ομοσπονδιακών πολιτειών, η Kompetenz-Kompetenz προσδιορίζει ποιος έχει την εξουσία αναθεώρησης αυτού τούτου του συνταγματικού καταμερισμού: εάν η υπερκείμενη πολιτεία δεν μπορεί αυτόνομα και χωρίς τη βούληση των υποκειμένων “ομόσπονδων” οντοτήτων να τον αναθεωρήσει, τότε υποκείμενο της κυριαρχίας δεν είναι η ίδια, αλλά τα τελευταία .
Με βάση το προαναφερθέν κριτήριο, είναι πρόδηλο ότι στην παρούσα φάση της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης, όπου τα Κράτη παραμένουν κυρίαρχοι της διαδικασίας τροποποίησης των Συνθηκών, το κριτήριο δεν μπορεί παρά να αποβεί σε βάρος των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Ανάλογες θέσεις είχε υιοθετήσει και το Ιταλικό Συνταγματικό Δικαστήριο, στην απόφαση του Fragd του 1989 , μολονότι δεν τέθηκε ρητά ενώπιον του θέμα συνταγματικότητας της συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην εν λόγω απόφαση, επεφύλαξε στον εαυτό του την αρμοδιότητα να εξετάζει την αντίθεση κανόνων του κοινοτικού δικαίου προς τις θεμελιώδεις διατάξεις του Συντάγματος, κυρίως στον τομέα των ανθρώπινων δικαιωμάτων, αν και όχι μόνον εκεί. Το Δικαστήριο, πάντως, αντιλαμβάνεται την αρμοδιότητα αυτή ως “εξαιρετική” και δεν την έχει ασκήσει μέχρι τώρα ως προς κάποιο συγκεκριμένο κοινοτικό μέτρο.
Κινούμενο σε όμοιο μήκος κύματος, το Γαλλικό Conseil Constitutionnel ανέκαθεν θεωρούσε ότι οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες δεν είναι φορείς ίδιας κυριαρχίας αλλά ασκούν μόνον εκχωρημένες αρμοδιότητες δυνάμει του άρθρου 55 του γαλλικού Συντάγματος του 1958 και του Προοιμίου του γαλλικού Συντάγματος του 1946. Επισημάνθηκε η θεμελιώδης διάκριση ανάμεσα στον συνταγματικά δυνατό περιορισμό κυριαρχικών αρμοδιοτήτων και στη συνταγματικά απαγορευμένη τμηματική ή ολοκληρωτική μεταβίβαση τους . Αυτό ήταν αναμενόμενο, δεδομένου ότι η Γαλλία είναι από τα πλέον εθνοκεντρικά κράτη της Ευρώπης. Είναι χαρακτηριστικό ότι ενώ στο ΘΝ δεν υπάρχει ρητή αναφορά στην έννοια της κυριαρχίας, το γαλλικό Σύνταγμα του 1958 αφιερώνει σε αυτήν ολόκληρο το πρώτο κεφάλαιο του.
Στην απόφαση του 92-308 το Conseil Constitutionnel υπαγόρευσε στο γαλλικό Κοινοβούλιο την ανάγκη συνταγματικής αναθεώρησης, ώστε να θεραπευθεί η αντισυνταγματικότητα της Συνθήκης του Μάαστριχτ σε σχέση με διατάξεις της που έθιγαν “ουσιώδεις” πλευρές άσκησης της εθνικής κυριαρχίας. Πράγματι, το νέο άρθρο 88-1 του γαλλικού Συντάγματος ρητά επιτρέπει την κοινή άσκηση αρμοδιοτήτων με τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες. Το Δικαστήριο ρητά όμως έθεσε ως όρο ότι η άσκηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση των αρμοδιοτήτων αυτών δεν επιτρέπεται να θίξει τα θεμελιώδη δικαιώματα και, κυρίως, την ουσία της άσκησης της εθνικής κυριαρχίας (“Ουσιώδης” θεωρείται η αρμοδιότητα του εθνικού Κράτους να εξασφαλίζει το σεβασμό των δημοκρατικών θεσμών, τη συνέχεια της ζωής του έθνους και την περιφρούρηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών). Στην δε μεταγενέστερη απόφαση του 92-312 το Γαλλικό Conseil Constitutionnel διευκρίνισε ότι ο αναθεωρητικός νομοθέτης μπορεί να προσδιορίζει το ακριβές περιεχόμενο της κυριαρχίας (άρθρο 3 του γαλλικού Συντάγματος), αρκεί να σέβεται τις διαδικαστικές προϋποθέσεις της αναθεώρησης και την δημοκρατική αρχή, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 89 του εν λόγω Συντάγματος.
Στην μεταγενέστερη απόφασή του 97-394 της 31ης Δεκεμβρίου 1997 το Conseil Constitutionnel συνεχίζει πρακτικά να εξομοιώνει το κοινοτικό δίκαιο με τους λοιπούς κανόνες του διεθνούς δικαίου , θεωρώντας ότι υπόκειται ως προς την εφαρμογή του στις αρχές της αμοιβαιότητας (o όρος αυτός περιλαμβάνεται, άλλωστε, ρητά και στο νέο άρθρο 88-2 του γαλλικού Συντάγματος, όπως τροποποιήθηκε μετά από την αναθεώρηση του 1992, εν όψει των προβλημάτων συνταγματικότητας της Συνθήκης του Μάαστριχτ που περιγράφηκαν παραπάνω).Δέχεται επίσης ότι δεν είναι ανεκτός συνταγματικά ο ουσιώδης περιορισμός της εθνικής κυριαρχίας από μία διευρυμένη εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, όπως αυτή διατυπώθηκε στο άρθρο 3Β της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (1992, όπως κυρώθηκε με το ν. 2077/92) και εξειδικεύθηκε από το σχετικό πρόσθετο πρωτόκολλο στην Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997, όπως κυρώθηκε με το ν. 2691/99).
Χαρακτηριστική είναι και η απόφαση του Ανώτατου Δικαστηρίου της Δανίας (1998) για τη συνταγματικότητα της Συνθήκης του Άμστερνταμ . Η σχετική διάταξη του άρθρου 20 του Συντάγματος της Δανίας προβλέπει σχετικά: “Αρμοδιότητες που ασκούνται από τις αρχές του Βασιλείου μπορούν να μεταβιβασθούν σε διεθνείς αρχές μετά από αμοιβαία συμφωνία με άλλα Κράτη και στο βαθμό και το μέτρο που θα προσδιορισθεί από το νόμο, με σκοπό την προώθηση διεθνών κανόνων δικαίου και συνεργασίας”. Για την ψήφιση του αναγκαίου αυτού νόμου απαιτείται είτε πλειοψηφία των πέντε έκτων του Κοινοβουλίου είτε έγκριση του με δημοψήφισμα.
Το Ανώτατο Δανικό Δικαστήριο, δέχεται, όπως απαιτεί η συνταγματική παράδοση της χώρας, ότι “το άρθρο 20 δεν επιτρέπει σε έναν διεθνή οργανισμό να θέτει κανόνες δικαίου ή να εκδίδει πράξεις με περιεχόμενο αντίθετο στις συνταγματικές διατάξεις, περιλαμβανομένων αυτών περί δικαιωμάτων και ελευθεριών. Πράγματι, ούτε οι αρχές του Βασιλείου έχουν παρόμοια εξουσία.” Την απόφαση απασχόλησαν ιδίως οι επιπτώσεις της εφαρμογής του άρθρου 235 (νέου άρθρου 308) ΣυνθΕΚ, βάσει του οποίου μπορούν να διευρυνθούν οι αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου ΕΚ, μετά από πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, για την προώθηση “αναγκαίων δράσεων” σχετικών με την κοινή αγορά. Το Δικαστήριο ορθά δέχθηκε, ότι δεν είναι δυνατόν να προστεθούν νέες αρμοδιότητες με την διαδικασία αυτή και η, όποια, ανεκτή διεύρυνση υφισταμένων αρμοδιοτήτων θα μπορούσε να στηριχθεί, ούτως ή άλλως, σε μια διασταλτικότερη ερμηνεία των Συνθηκών της Ευρωπαϊκής Ενωσης.
Το Δικαστήριο έκρινε, επίσης, ότι το ΔΕΚ έχει αποκλειστική αρμοδιότητα για την ερμηνεία των κανόνων του κοινοτικού δικαίου, κανένα δε εθνικό Δικαστήριο δεν μπορεί να θεωρήσει ανεφάρμοστο κοινοτικό κανόνα ο οποίος δεν κρίθηκε ποτέ από το ΔΕΚ. Παρ’ όλα αυτά, υπάρχουν εξαιρετικές περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα εθνικό Δικαστήριο μπορεί να διαπιστώσει ότι, παρά την αντίθετη κρίση του ΔΕΚ, συγκεκριμένος κοινοτικός κανόνας δικαίου τέθηκε καθ’ υπέρβαση των αρμοδιοτήτων που έχουν μεταβιβασθεί από τα Κράτη στην Ευρωπαϊκή Ένωση μέσω των συνθηκών.
Αντίστοιχες θέσεις με αυτές των προναφερθέντων Δικαστηρίων έχουν λάβει και τα περισσότερα ανώτατα ή συνταγματικά Δικαστήρια, αλλά και η θεωρία στα άλλα Κράτη Μέλη . Περισσότερο συμφιλιωμένη με τη νομολογία του ΔΕΚ εμφανίζεται η απόφαση του Ισπανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου για την Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ενωσης: Όχι απλώς θεώρησε τη Συνθήκη αυτή συμβατή με το άρθρο 93 του Ισπανικού Συντάγματος, αλλά δέχθηκε επίσης πανηγυρικά τη συνταγματικότητα “του συγκεκριμένου περιορισμού εξουσιών και αρμοδιοτήτων των ισπανικών αρχών (περιορισμού “κυριαρχικών δικαιωμάτων”, κατά την έκφραση του ΔΕΚ στην απόφαση Costa v. Enel)”.
Πρέπει, πάντως, να σημειωθεί ότι το εν λόγω Δικαστήριο κλήθηκε από την ισπανική κυβέρνηση να γνωμοδοτήσει όχι επί του συνόλου της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ενωση, αλλά μόνον ως προς την πιθανή αντίθεση προς το Σύνταγμα της νέας, κατά το άρθρο 8 ΣυνθΕΚ, δυνατότητας συμμετοχής στις δημοτικές εκλογές αλλοδαπών πολιτών άλλων Κρατών Μελών. Σε συμμόρφωση προς την εν λόγω απόφαση του Ισπανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου αναθεωρήθηκε στη συνέχεια το άρθρο 13 παρ. 2 του ισπανικού Συντάγματος, ώστε να αρθεί η αντισυνταγματικότητα.
Τέλος, σε άλλες χώρες συνταγματικές αναθεωρήσεις έλαβαν χώρα χωρίς να έχει προηγηθεί απόφαση των Συνταγματικών Δικαστηρίων . Έτσι, στην Ιρλανδία, το δημοψήφισμα της 18ης Ιουνίου 1992 κύρωσε ταυτόχρονα τη Συνθήκη του Μάαστριχτ και την αναθεώρηση του Συντάγματος. Έτσι και στην Πορτογαλία η αναθεώρηση της 25ης Νοεμβρίου 1992 τροποποίησε τα άρθρα 7 παρ. 6, 15 παρ. 5 και 105, ώστε να καταστήσει δυνατή την συμμετοχή της χώρας στην ΟΝΕ και την παροχή εκλογικών δικαιωμάτων σε πολίτες Κρατών Μελών . Σε αντίστοιχες αναθεωρήσεις προχώρησαν και τα νέα Κράτη Μέλη, η Αυστρία και η Φινλανδία , στο πλαίσιο της υποχρέωσης τους να αποδεχθούν το κοινοτικό κεκτημένο.
3. Κοινοτικό δίκαιο και “ αρμοδιότητα της αρμοδιότητας”
Δεν είναι δυνατό να αναλυθεί εδώ σε βάθος το μέγα ζήτημα της επίδρασης της ευρωπαϊκής ενοποίησης στο περιεχόμενο της κρατικής κυριαρχίας . Αποτελεί, πάντως, αδιαφιλονίκητο γεγονός ότι η τελευταία μεταβάλλεται ριζικά, ιδίως ως προς την άσκηση των νομοθετικών αρμοδιοτήτων: Τούτες ασκούνται όχι πλέον αποκλειστικά μέσω αυτόνομων-εθνικών, αλλά κυρίως μέσω κοινών διαδικασιών συναπόφασης . Για το λόγο αυτό παρατηρείται ότι η κοινοτική εξουσία “είναι περισσότερο “κοινή”, παρά “ομοσπονδιακή” . Είναι αναμενόμενο, επομένως, και προκύπτει και από τις πρόσφατες αποφάσεις των συνταγματικών ή ανώτατων δικαστηρίων, ότι το μείζον θέμα που αναδύεται είναι ποιο δικαιοδοτικό όργανο θα έχει τον τελευταίο λόγο ως προς την περιχαράκωση της κοινοτικής αρμοδιότητας.
Προκαταρκτικά θα μπορούσε να παρατηρηθεί ότι, σε ένα υψηλό επίπεδο αφαίρεσης, δεν τίθεται θέμα σύγκρισης της τυπικής ισχύος εσωτερικών και κοινοτικών κανόνων, δεδομένου ότι εθνικές και κοινοτική έννομη τάξη σχηματίζουν δύο -κατ’ αρχήν- παράλληλα δικαιικά “επίπεδα” : εκείνες οι κυριαρχικές αρμοδιότητες που έχουν παραχωρηθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση —μολονότι, προφανώς, δοτές και ανατεθειμένες — ασκούνται στο εξής αποκλειστικά από την τελευταία , για όσο διάστημα τα Κράτη Μέλη δεν αποχωρούν από αυτή, καταγγέλλοντας τις ιδρυτικές συνθήκες. Στους περιορισμένους αυτούς τομείς οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες διαθέτουν γνήσια κυριαρχικά δικαιώματα, προερχόμενα από τον κατά τα ανωτέρω περιορισμό της άσκησης της κυριαρχίας των Κρατών Μελών . Eπομένως, ως προς τις παραχωρημένες —και μόνο— ειδικές αρμοδιότητες, οι κοινοτικοί κανόνες υπερισχύουν όλων των εθνικών.
Το ευρωπαϊκό δίκαιο, δηλαδή, αποτελεί χωριστή έννομη ενότητα, η οποία, μολονότι ενσωματώνεται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε Κράτους Μέλους βάσει της εκάστοτε συνταγματικής διάταξης υποδοχής , διατηρεί την αυτοτέλεια της. Σε τελική ανάλυση άρα η υπεροχή των κοινοτικών κανόνων δεν απορρέει από την ανώτερη τυπική ισχύ τους, αλλά από το γεγονός ότι οι αρμοδιότητες που έχουν παραχωρηθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση ασκούνται στο εξής αποκλειστικά από αυτήν, στα πλαίσια της κυριαρχικής εξουσίας που της ανεγνώρισαν τα Κράτη Μέλη. Έτσι, στο πλαίσιο της ελληνικής συνταγματικής τάξης οι διατάξεις του άρθρου 28 δεν απετέλεσαν απλώς τη νομική βάση για την ένταξη της χώρας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, αλλά και βασικό κριτήριο κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ εθνικού και κοινοτικού δικαίου.
Τα όσα προηγήθηκαν αποτυπώνονται στις γραφικές παραστάσεις που ακολουθούν. Οι δύο πρώτες περιγράφουν τη θέση του ΔΕΚ περί γενικής υπεροχής του κοινοτικού δικαίου έναντι των Συνταγμάτων και τη συμμετρικά αντίθετη θέση των εθνικών συνταγματικών δικαστηρίων για την υπεροχή του Συντάγματος. Η τρίτη αποτελεί μία παραλλαγή της τελευταίας θέσης , κατά την οποία οι θεμελιώδεις αρχές του Συντάγματος έχουν ανώτερη τυπική ισχύ από το Κοινοτικό Δίκαιο, το οποίο όμως υπερισχύει έναντι των «κοινών» συνταγματικών διατάξεων.
Βεβαίως, η άποψη αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Κατ’ αρχήν διασπά την κανονιστική ενότητα του Συντάγματος, διαφοροποιώντας μεταξύ «πρώτης» και «δεύτερης» κατηγορίας συνταγματικών διατάξεων. Το σημαντικότερο όμως είναι ότι δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί λειτουργικά, δεδομένου ότι οι θεμελιώδεις αρχές εξειδικεύονται μέσω των υπολοίπων συνταγματικών ρυθμίσεων. Για παράδειγμα, η δικαιοκρατική αρχή βρίσκει έρεισμα σε όλες τις διατάξεις που κατοχυρώνουν δικαιώματα. Όλες αυτές θα υπερέχουν του κοινοτικού δικαίου; Σε αυτήν την περίπτωση το κριτήριο διαχωρισμού καταντά άνευ νοήματος, δεδομένου ότι είναι πολύ δύσκολη η σύγκρουση στο επίπεδο των υπολοίπων, οργανωτικών διατάξεων.
Η τελευταία γραφική παράσταση απεικονίζει την μόνη συμβατή με την υπάρχουσα πραγματικότητα λύση: Το ανώτερο επίπεδο της πυραμίδας κάθε εσωτερικής έννομης τάξης Κράτους Μέλους είναι πλέον διχοτομημένο: όπου, βάσει των Συνθηκών, έχουν παραχωρηθεί στην Ένωση αποκλειστικές αρμοδιότητες ανώτατος κανόνας αναφοράς δεν είναι πλέον ο συνταγματικός, αλλά ο κοινοτικός. Σε όλες τις άλλες περιστάσεις διατηρείται η υπεροχή του τυπικού Συντάγματος.
Βεβαίως, ως έσχατο σημείο της κορυφής της πυραμίδας, ως πρωταρχική Grundnorm παραμένει, ούτως ή άλλως, το Σύνταγμα, αφού –από πλευράς εθνικού δικαίου- αυτό είναι που επιτρέπει, βάσει της αντίστοιχης διάταξης υποδοχής, την μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στην Κοινότητα και την ισχύ των κανόνων του κοινοτικού δικαίου . Η αυτοτέλεια του τελευταίου (βάσει της οποίας γίνεται ενίοτε λόγος -χωρίς νομική ακρίβεια- και για «παράλληλη πυραμίδα» της κοινοτικής έννομης τάξης ) οφείλεται αποκλειστικά στο γεγονός ότι τα Κράτη Μέλη δεν μπορούν να επέμβουν μονομερώς στην θέσπιση ή την εφαρμογή του και ότι αυθεντικός ερμηνευτής του είναι το ΔΕΚ.
Δυστυχώς, ως συνήθως, η πραγματικότητα είναι πιο περίπλοκη από την απλοποιημένη θεωρητική αυτή κατασκευή. Κατ’ αρχήν δεν υφίσταται —όπως συμβαίνει στα ομοσπονδιακά κράτη— εξαντλητικός, αναλυτικός κατάλογος κοινοτικών αρμοδιοτήτων της Ένωσης, αλλά αυτές προκύπτουν και από την εφαρμογή γενικών κριτηρίων και κατευθυντήριων αρχών και τεχνικών, όπως, π.χ. αυτές του άρθρου 235 ΣυνθΕΚ (νέου άρθρου 308). Περαιτέρω, υφίστανται τομείς δραστηριότητας, με κατ’ εξοχήν παράδειγμα την κοινωνική πολιτική, όπου υφίστανται συντρέχουσες αρμοδιότητες Ευρωπαϊκής Ενωσης και Κρατών Μελών . Τρίτο και σημαντικότερο, η ίδια η λογική των Ευρωπαϊκών Συνθηκών δεν αποβλέπει στην εφάπαξ περιχαράκωση των αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Ενωσης αλλά, αντιθέτως, στην δυναμική εξέλιξη και επέκτασή τους, στο πλαίσιο της λεγόμενης λειτουργίας της “ολοκλήρωσης”.
Δεν είναι επομένως δυνατόν να προκύψει με απόλυτη βεβαιότητα η διάκριση των αρμοδιοτήτων , αν και, ενδεχομένως, η αρχή της επικουρικότητας θέτει τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των Κρατών Μελών και σε βάρος της Ένωσης . Η παραπάνω δυσκολία δεν πρέπει, πάντως, να σημαίνει την εγκατάλειψη της προσπάθειας , αλλά αντιθέτως την επίταση της ώστε να εκλεπτυνθούν τα σημερινά μεθοδολογικά και εννοιολογικά νομικά εργαλεία προς την κατεύθυνση αυτή.
Εφ’ όσον έχουν έτσι τα πράγματα, προφανώς το κρίσιμο πρακτικό ερώτημα ως προς την Kompetenz-Kompetenz είναι ποιο όργανο έχει τον τελικό λόγο να αποφασίσει εάν μία αρμοδιότητα είναι κοινοτική ή εθνική: το ΔΕΚ ή τα ανώτατα/συνταγματικά εθνικά δικαστήρια; Έτσι όμως, τίθεται ξανά, ελαφρά μεταμφιεσμένο, το αρχικό θέμα της υπεροχής του κοινοτικού έναντι του εθνικού δικαίου. Το ΔΕΚ επιμένει ότι έχει μονοπωλιακή αρμοδιότητα επί των κοινοτικών ρυθμίσεων, είδαμε όμως ότι αυτή αμφισβητείται πλέον ανοικτά από τις αποφάσεις πολλών ανώτατων εθνικών Δικαστηρίων.
Βεβαίως, βάσει της ΣυνθΕΚ , το ΔΕΚ πρέπει να θεωρηθεί ο, κατ’αρχήν, φυσικός δικαστής επίλυσης του διαφορισμού, ακόμη και σε περίπτωση που τα Δικαστήρια των Κρατών Μελών έχουν αντίθετη με αυτό άποψη. Υποστηρίζεται πειστικά, ότι μολονότι —προφανώς— οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες δεν έχουν το γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας, ούτε την “αρμοδιότητα της αρμοδιότητας” στο νομοθετικό τομέα, το ΔΕΚ μπορεί να θεωρηθεί ο τελικός διαιτητής του καταμερισμού αρμοδιοτήτων, ως οιονεί φορέας της “δικαστικής αρμοδιότητας της αρμοδιότητας”. Και τούτο μάλιστα όχι ως απόρροια κάποιας ρητής επιταγής των Συνθηκών, αλλά ως πρακτικό αίτημα να διασωθεί η ενότητα της κοινοτικής έννομης τάξης.
Δεν μπορεί όμως να παραγνωρισθεί ότι η πάγια τάση συνεχούς διεύρυνσης των αρμοδιοτήτων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σε συνδυασμό με τον ακτιβισμό του ΔΕΚ , μπορεί να δημιουργήσει καταστάσεις έντασης με τις εθνικές έννομες τάξεις και να βλάψει μακροπρόθεσμα τις προοπτικές ενοποίησης. Πέραν του πολιτικού αυτού προβλήματος, η ερήμην των κρατών μελών επέκταση των κοινοτικών αρμοδιοτήτων θα δημιουργούσε επίσης σοβαρές τριβές με θεμελιώδεις κοινές συνταγματικές αρχές των Κρατών Μελών -αναπόσπαστο τμήμα πλέον του κοινοτικού δικαίου—, και κυρίως την δημοκρατική αρχή.
4. Ο θεσμικός δυϊσμός του Ευρωπαϊκού οικοδομήματος και ο πλουραλισμός των ευρωπαϊκών Grundnorm
Για τους παραπάνω λόγους, η λύση του γρίφου φαίνεται να βρίσκεται πέραν μιας μονολεκτικής απάντησης στο ερώτημα της ιεράρχησης συντάγματος-κοινοτικού δικαίου, ακόμη και στην απλοποιημένη εκδοχή τού ποιος είναι ο τελικός διαιτητής του καταμερισμού αρμοδιοτήτων στην Ευρώπη. Για το ορατό μέλλον, και όσο η “ομοσπονδίωση” της Ευρώπης βρίσκεται σε εξέλιξη, οποιαδήποτε “μονιστική” λύση, τόσο από την πλευρά της κοινοτικής, όσο —πολύ περισσότερο— από την πλευρά των εθνικών εννόμων τάξεων πρέπει να αποκλείεται.
Και τούτο γιατί τόσο ο “φονταμενταλιστικός” κοινοτικός πατριωτισμός του ΔΕΚ όσο και η παραδοσιακή αντίληψη περί κυριαρχίας που αναπαράγεται στις αποφάσεις ορισμένων συνταγματικών δικαστηρίων δεν αποτελούν λυσιτελή εργαλεία, αδυνατώντας να συλλάβουν το novum του κοινοτικού φαινομένου. Πρόκριμα για τη ρεαλιστική προσέγγιση του θέματος αποτελεί, αντιθέτως, η αναγνώριση δύο κομβικών εννοιών: του θεσμικού δυϊσμού του ενωσιακού οικοδομήματος και του “ευρωπαϊκού πλουραλισμού”, της πολλαπλότητας δηλαδή των ευρωπαϊκών εθνικών Grundnorm .
Με τον όρο θεσμικός δυϊσμός προσδιορίζεται η ειδοποιός διαφορά του πολιτειακού οικοδομήματος της Ενιαίας Ευρώπης τόσο σε σχέση με το παραδοσιακό εθνικό κράτος, αλλά και τις παραδοσιακές ομοσπονδίες. Αυτή έγκειται στο γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση οικοδομείται ταυτόχρονα ως νομική/πολιτισμική αυθύπαρκτη ενότητα με δυνάμει αυτοτελή κυριαρχία αλλά και ως σύνδεση κρατών. Για το λόγο αυτό πρέπει διαρκώς να συμβιβάζει τις τάσεις για εμβάθυνση και αποτελεσματικότητα των κοινοτικών θεσμών με το σεβασμό της πολιτισμικής πολυμορφίας των Κρατών Μελών.
Επομένως, όποια να είναι και η τελική θεσμική της μορφοποίηση, θα παραμείνει πάντα και “κοινότητα λαών”, κατά το Προοίμιο της ΣυνθΕΚΑΧ. Με άλλα λόγια, ακόμη και η υποθετική μελλοντική δημιουργία ενός ευρωπαϊκού δήμου, ως φορέα της ευρωπαϊκής κυριαρχίας, δεν θα σημαίνει την εξάλειψη των εθνικών και πολιτιστικών ιδιαιτεροτήτων των Κρατών Μελών , σημαντική συνιστώσα των οποίων είναι και ο “θεσμικός νομικός πολιτισμός”. Η υπογράμμιση της σημασίας της διατήρησης των επιμέρους εθνικών νομικών πολιτισμών αναδεικνύει, συνεπώς, ένα θεσμικό τοπίο πολλαπλότητας σε επίπεδο ευρωπαϊκής ηπείρου.
Και τούτο γιατί, παρά τις τάσεις διαμόρφωσης ενός «κοινού νομικού πολιτισμού» οι παραπάνω ιδιαιτερότητες ποτέ δεν πρόκειται να εξαλειφθούν εντελώς . Το γεγονός αυτό έχει ήδη σαφή θεσμική κατοχύρωση στη Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία στο άρθρο Στ’ παρ.1 κηρύσσει το σεβασμό «στην εθνική ταυτότητα των Κρατών Μελών » , ενώ και το νέο άρθρο 151 ΣυνθΕΚ (παλαιό άρθρο 128) ρητά αναφέρεται στην υποχρέωση της Κοινότητας να σεβασθεί τις εθνικές και τοπικές ιδιομορφίες και να συμβάλλει στην άνθηση των πολιτισμών των Κρατών Μελών.
Επομένως, η αρχή της ομοιογένειας, της ολοκλήρωσης και της ενότητας της κοινοτικής έννομης τάξης, την οποία σημαιοφορεί το ΔΕΚ, δεν αποτελεί την μοναδική, ούτε την ύψιστη Grundnorm του ευρωπαϊκού νομικού πολιτισμού. Συνυπάρχει με την αρχή του πολιτισμικού πλουραλισμού, άμεση απόρροια του θεσμικού δυϊσμού του κοινοτικού οικοδομήματος. Και, προφανώς, πάντοτε θα πρέπει να λαμβάνονται ερμηνευτικά υπ’όψη και οι κοινές θεμελιώδεις αρχές των συνταγματικών τάξεων των Κρατών Μελών οι οποίες έχουν ήδη οσμωτικά εμπλουτίσει και το κοινοτικό δίκαιο: η δημοκρατική, η δικαιοκρατική, η φιλελεύθερη και η κοινωνική αρχή.
Η απάντηση λοιπόν στο θέμα της εκάστοτε ιεράρχησης διατάξεων εθνικών συνταγμάτων και κοινοτικού δικαίου απαιτεί αναγκαία μια στάθμιση αρχών και αξιών: Ακόμη και εάν θεωρηθεί ότι η διαδικασία δικαιικής ενοποίησης εγγυάται την προγνωσιμότητα και ασφάλεια δικαίου και, συνεπώς, αποτελεί προϋπόθεση για την εγκαθίδρυση της αρχής του κράτους δικαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η εφαρμογή της θα πρέπει να λάβει υπόψη το θεσμικό δυϊσμό της Κοινότητας και την αναγκαία συνύπαρξη και πρακτική εναρμόνιση των εθνικών Grundnorm.
Προκύπτει έτσι μία θεσμική γεωμετρίας πολλαπλών μεταβλητών, της οποίας εγγυητής δεν μπορεί να είναι αποκλειστικά το ΔΕΚ, αλλά το ίδιο σε συνεργασία με τα Δικαστήρια των Κρατών Μελών . Στο πλαίσιο τούτο δεν είναι αδιανόητος αλλά ευκταίος ένας έλεγχος άκρων ορίων επί κοινοτικών μέτρων και από τα τελευταία, σε εξαιρετικές περιπτώσεις και σε εκείνους τους τομείς όπου η νομολογία του ΔΕΚ θα εμφανίζεται σημαντικά και δραματικά κατώτερη από το κοινό ευρωπαϊκό συνταγματικό κεκτημένο ή αντίθετη προς τις ιδιομορφίες ενός εθνικού νομικού πολιτισμού . Ενεργοποίηση των εθνικών Δικαστηρίων θα επέτρεπε, επίσης, η (υποθετική) ανοχή του ΔΕΚ πρόδηλης νόσφισης από κοινοτικά όργανα αρμοδιοτήτων που δεν ανήκουν στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες , δεδομένου ότι κάτι τέτοιο θα έθιγε ταυτόχρονα τη νομιμοποιητική βάση της κοινοτικής δράσης και την δημοκρατική αρχή.
Με τα παραπάνω δεν υπονοούμε μιαν επιστροφή σε θέσεις ανάλογες με αυτές της νομολογίας Solange 1, δεδομένου ωστόσο ότι ο έλεγχος θα παραμένει εξαιρετικός και όχι διεξοδικός, αυτός δε θα αφορά όλες τις επιμέρους περιπτώσεις αλλά μόνον εκείνες που —ενδεχομένως— θα μαρτυρούν σημαντικό θεσμικό δικαιοκρατικό έλλειμμα και θα θέτουν σε κίνδυνο την ισορροπία μεταξύ των θεμελιωδών αρχών που υποβαστάζουν τον κοινό Ευρωπαϊκό νομικό πολιτισμό. Σημειωτέον ότι το ενδεχόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα απίθανο, με βάση τη μέχρι σήμερα πρακτική τόσο του ΔΕΚ όσο και των εθνικών Δικαστηρίων. Και οι δύο πλευρές έχουν δείξει ιδιαίτερη αυτοσυγκράτηση, εφ’όσον ούτε το ΔΕΚ θεώρησε ποτέ συνταγματική διάταξη ευθέως αντίθετη με το κοινοτικό δίκαιο, ούτε συνταγματικά Δικαστήρια κήρυξαν ανεφάρμοστη κοινοτική ρύθμιση ως αντισυνταγματική.
Από τον έλεγχο άκρων ορίων που περιγράψαμε, με βάση τις συνταγματικές θεμελιώδεις αρχές των Κρατών Μελών, ένα από τα σημαντικότερα οφέλη θα είναι η οριζόντια επικοινωνία μεταξύ των ανώτατων εθνικών Δικαστηρίων: με δεδομένη την αποδοχή του στόχου της ευρωπαϊκής ενοποίησης από όλα αυτά, η νομολογία τους δεν πρόκειται να είναι ευθέως ανταγωνιστική προς αυτή του ΔΕΚ, ενώ, προφανώς, η εκατέρωθεν μελέτη των αποφάσεων τους θα καταλήξει σε συγκλίσεις και σε εκλέπτυνση της έννοιας των κοινών συνταγματικών αρχών των Κρατών Μελών . Εύστοχα παρατηρείται ότι αυτή η “κοινή ευρωπαϊκή συνταγματική κληρονομιά” μπορεί να προσφέρει το αναγκαίο υπόβαθρο που θα γεφυρώσει διαφορετικές, ίσως και αντιθετικές, εθνικές ιδιομορφίες.
Πέραν όμως από τη σύγκλιση των εθνικών νομολογιών, η οποία θα διευκολύνει την πραγματοποίηση του “χρήσιμου αποτελέσματος” (effet utile) με άλλα μέσα, θα προκύψει και ένα άλλο σημαντικό θεσμικό όφελος: Η ευαισθητοποίηση του ΔΕΚ ως προς εκείνα τα θέματα που θεωρούνται κομβικής σημασίας από τα Κράτη-Μέλη . Πρέπει, άλλωστε, να σημειωθεί ότι από τον θεσμικό διάλογο του άρθρου 177 ΣυνθΕΚ δεν ήταν μόνον τα εθνικά Δικαστήρια που επηρεάσθηκαν, αλλά και το ίδιο το ΔΕΚ συχνά προσάρμοσε τη νομολογία του στα όρια της ανοχής των εθνικών εννόμων τάξεων .
Εξάλλου, η λύση αυτή ουσιαστικά καταγράφει απλώς τη σημερινή κατάσταση των πραγμάτων: παρά τις φραστικές διακηρύξεις εκατέρωθεν αποφάσεων, ούτε το ΔΕΚ ούτε τα Συνταγματικά Δικαστήρια είναι διατεθειμένα να εμπλακούν σε ένα μέχρις εσχάτων “bras de fer ” που θα βλάψει όχι μόνον τους δύο μονομάχους αλλά και την ίδια την πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Αυτή η θεσμική “ισορροπία του τρόμου” έχει ωφελήσει πολλαπλά την ανάπτυξη του κοινοτικού δικαίου: χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η επέκταση της νομολογίας του ΔΕΚ και στον τομέα της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, μετά τη θεσμική “πρόκληση” που του απεύθυναν, κατά τις δεκαετίες του 1960 και 1970, οι αποφάσεις του ιταλικού και του γερμανικού συνταγματικού Δικαστηρίου.
Πρέπει να έγινε σαφές ότι τα παραπάνω δεν σημαίνουν αμφισβήτηση της άμεσης εφαρμογής ή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου. Οι αρχές τούτες είναι σύμφυτες με την προοπτική ολοκλήρωσης/ενοποίησης που εθελοντικά αποδέχονται τα Κράτη Μέλη, με την προσχώρηση και την παραμονή τους στην Ευρωπαϊκή Ενωση. Εάν διαφωνούν προς αυτές, μπορούν ανά πάσα στιγμή να καταγγείλουν τις Ευρωπαϊκές συνθήκες του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου και να αποχωρήσουν. (Μάλιστα, στην ελληνική έννομη τάξη για την καταγγελία αυτή δεν απαιτούνται οι αυξημένες διαδικαστικές και ουσιαστικές προϋποθέσεις του άρθρου 28 Σ, εφ’όσον δεν αφορά εκχώρηση αλλά επιστροφή κυριαρχικών αρμοδιοτήτων στο κράτος.)
Όσα μέχρι τώρα αναπτύχθηκαν, για τα κριτήρια οριοθέτησης των αρμοδιοτήτων και περιχαράκωσης των ορίων υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, βρίσκουν σταθερό έδαφος και στην ελληνική συνταγματική τάξη. Όπως είναι γνωστό, κατά την μάλλον κρατούσα θεώρηση , οι διατάξεις των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 28 αλληλοσυμπληρώνονται και συνθέτουν ένα κανονιστικό πλέγμα όπου η παραχώρηση των κυριαρχικών αρμοδιοτήτων νοηματοδοτείται και διέπεται από τους περιορισμούς που τίθενται στην τελευταία παράγραφο. Οι κοινοτικοί κανόνες υπερισχύουν κάθε εσωτερικού υποσυνταγματικού ή διεθνούς κανόνα, εφ’ όσον αυτός δεν θίγει τα δικαιώματα του ανθρώπου ή τις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος .
Από το συντρέχον ρυθμιστικό πεδίο των διατάξεων αυτών προκύπτει ότι οι περιορισμοί της κρατικής κυριαρχίας α) πρέπει να υπαγορεύονται από σπουδαίο εθνικό συμφέρον, β) δεν μπορούν να ασκούνται κατά τρόπο αντίθετο στις θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές, τα ανθρώπινα δηλαδή δικαιώματα και τις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος, ακόμη και εάν υφίσταται σχετικός λόγος εθνικού συμφέροντος , γ) διέπονται από τις αρχές της ισότητας και αμοιβαιότητας . Επίσης, όπως θα αναλυθεί εκτενέστερα στη συνέχεια, δεν νοείται σιωπηρή μεταβίβαση (και αντίστοιχος περιορισμός) κυριαρχικών κρατικών αρμοδιοτήτων.
Μεταβίβαση είναι δυνατή μόνον με νέα συνθήκη υπό τις προϋποθέσεις των άρθρων 28 παρ. 2 και 3 Σ.
Ο Δικαστής μπορεί να ελέγξει κοινοτικούς κανόνες με βάση τα κριτήρια αυτά και να μην τους εφαρμόσει σε —ακραίες— περιπτώσεις νόσφισης κρατικών αρμοδιοτήτων ή σφοδρής αντισυνταγματικότητας . Ενεργώντας έτσι ασκεί έλεγχο συνταγματικότητας, όχι επί του ιδίου του κοινοτικού κανόνα (επί του οποίου δεν έχει κατ’ αρχήν αρμοδιότητα), αλλά επί των προϋποθέσεων εφαρμογής του. Δεν εξετάζει, επομένως, την ιεραρχική σχέση συντάγματος και κοινοτικού δικαίου, δεδομένου ότι πρόκειται για μη συγκρίσιμα μεγέθη, ενταγμένα σε διαφορετικά δικαιικά συστήματα αναφοράς και αρμοδιότητας. Ελέγχει απλώς το πεδίο εφαρμογής του κανόνα της Ευρωπαϊκής έννομης τάξης στο πλαίσιο της κατανομής αρμοδιοτήτων που είναι ανεκτή από το Σύνταγμα.
Ο σεβασμός των θεμελιωδών διατάξεων του Συντάγματος κατά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου προκύπτει, άλλωστε, και από το γεγονός ότι οι αρμοδιότητες που έχουν παραχωρηθεί κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 28 Σ είναι “κατά Σύνταγμα αρμοδιότητες”. Όπως εύστοχα παρατηρείται, η “αναγνώριση” της άσκησης κρατικών αρμοδιοτήτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση σε διεθνείς οργανισμούς “δεν διαρρηγνύει την ενότητα και αυτοτέλεια της ελληνικής συνταγματικής τάξης αλλά απλώς εγκολπώνει σε αυτήν όργανα διεθνών οργανισμών”.
Υποστηρίζεται έντονα, βέβαια , και η αντίθετη άποψη, κατά την οποία η αναγνώριση της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου συνεπάγεται την δυνατότητα έμμεσης ή “σιωπηρής” συνταγματικής αναθεώρησης, χωρίς την τήρηση των προϋποθέσεων που θέτει το Σύνταγμα . Αυτό θα σήμαινε ότι, εφεξής, ο σκληρός πυρήνας των μη αναθεωρητέων διατάξεων θα έπρεπε να αναζητηθεί στις ρήτρες των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 28 Σ (σεβασμός δικαιωμάτων του ανθρώπου, δημοκρατική αρχή, εθνικό συμφέρον, αμοιβαιότητα ) και όχι πλέον στα, υποτιθέμενα “στενά” όρια του άρθρου 110 Σ.
Η ερμηνευτική αυτή εκδοχή εμφανίζεται μάλιστα, από τους υποστηρικτές της, ως εναρμόνιση των ρυθμίσεων των άρθρων 28 και 110 Σ, με το επιχείρημα ότι ο συντακτικός νομοθέτης ήταν ενήμερος του γεγονότος ότι αρκετές από τις συνταγματικές διατάξεις θα έρχονταν σε αντίθεση με αρχές του κοινοτικού δικαίου. Άλλοι επικαλούνται προς επίρρωση της συντέλεσης της σιωπηρής αναθεώρησης, το γεγονός ότι η Συνθήκη του Μάαστριχτ κυρώθηκε παρά την αντίθεση της με διατάξεις του τυπικού Συντάγματος και ιδίως αυτών που αναγνωρίζουν ως φορείς πολιτικών δικαιωμάτων μόνον τους πολίτες της χώρας.
Η θέση αυτή έχει το προσόν ότι φαίνεται να προσφέρει μία εναλλακτική δυνατότητα επαναπροσανατολισμού της εθνικής συνταγματικής τάξης προς την κοινοτική, χωρίς το βάρος της, ομολογουμένως, ιδιαίτερα βραδείας και δυσχερούς αναθεωρητικής διαδικασίας του άρθρου 110 Σ. Δύσκολα όμως μπορεί να παραγνωρισθεί το γεγονός ότι η εφαρμογή της θα οδηγούσε στην εκ των πραγμάτων κατάργηση του εν λόγω άρθρου , η οποία δεν είναι συμβατή με τον αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος. Κάτι τέτοιο είναι προφανές ότι κινδυνεύει να οδηγήσει σε μία “à la carte” ανάγνωσή του και, αναπόφευκτα, στην έκπτωση του κανονιστικού του περιεχομένου.
Είναι δε, νομίζω, αντιφατικό να υποστηρίζεται από τους συγγραφείς του κλίματος αυτού η άποψη ότι είναι δυνατό να αναθεωρηθεί το Σύνταγμα εξωγενώς και ταυτόχρονα ότι το άρθρο 28 παρ. 3 Σ επιτρέπει μόνον περιορισμούς στην άσκηση της κυριαρχίας και όχι στην κυριαρχία καθ’εαυτή . Σύμφωνα με όσα προεκτέθηκαν, ένα από τα δηλωτικά στοιχεία της κυριαρχίας είναι η δυνατότητα μονομερούς μεταβολής των καταστατικών κανόνων της έννομης τάξης. Εάν, όμως, γίνει δεκτή η ορθή θέση ότι -στην παρούσα τουλάχιστον φάση- η “αρμοδιότητα της αρμοδιότητας” παραμένει στα Κράτη Μέλη , δεν είναι δυνατή η αποδοχή της έμμεσης αναθεώρησης, ερήμην του αρμόδιου οργάνου της συντεταγμένης εσωτερικής τάξης, του αναθεωρητικού δηλαδή νομοθέτη.
Μπορεί να υποστηριχθεί, βεβαίως, ότι το άρθρο 28 καθιερώνει παράλληλη διαδικασία τροποποίησης με αυτήν του άρθρου 110 χωρίς αυτό να σημείνει αναγκαία και την ανευ άλλου τινός υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι του Συντάγματος. Κατά την αποδοχή αυτή η Ελληνική πολιτεία συναινεί η ίδια, μέσω της κύρωσης των τροποποιητικών της Ένωσης συνθηκών και υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 28 να αναθεωρήσει εμμέσως τις κρίσιμες συνταγματικές διατάξεις. Επομένως η αρμοδιότητα της αρμοδιότητας παραμένει εθνική και όχι κοινοτική υπόθεση, εφ’όσον γίνεται βάσει συγκεκριμένης, αν και άλλης από την ειδική του άρθρου 110, συνταγματικής ρύθμισης .
Από την sui generis όμως αυτή αναθεώρηση θα αποκλειόταν το εκλογικό σώμα, του οποίου η μεσολάβηση αποτελεί, κατά το άρθρο 110 παρ. 3 αναγκαίο στοιχείο για την ολοκλήρωση κάθε αναθεωρητικής διαδικασίας. Με τον τρόπο αυτό όμως προσβάλλεται ευθέως η δημοκρατική αρχή σε μία από τις θεμελιωδέστερες για το Σύνταγμα του 1975/1986 εκφάνσεις. (Πολύ περισσότερο δεν είναι συνταγματικά ανεκτή, φυσικά, η αναθεώρηση μέσω του άρθρου 28 μη αναθεωρητέων διατάξεων, όπως ισχυρίζονται ορισμένοι θεωρητικοί).
Η “αλλοίωση” συνταγματικών διατάξεων, λόγω της διάβρωσης που μοιραία επιφέρει η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, ή η έμμεση μετατόπιση αρμοδιοτήτων και δραστηριοτήτων προς την Ένωση, είναι, ασφαλώς, δυνατή στο μέτρο όμως που επιτρέπει το γράμμα της διατύπωσης των σχετικών ουσιαστικών συνταγματικών ρυθμίσεων και του άρθρου 110 Σ. Επομένως, το άρθρο 28 του Συντάγματος, χωρίς να καθιερώνει μια παράλληλη προς το άρθρο 110 του Συντάγματος διαδικασία αναθεώρησης, μπορεί να θεωρηθεί ότι επιβάλλει, επιτρέπει ή, πάντως, καθιστά ανεκτή τη “σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο ερμηνεία” υφισταμένων, μη θεμελιωδών συνταγματικών κανόνων που κείνται εντός των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της Ένωσης . Νομίζουμε ότι ερμηνευτική αυτή εκδοχή μπορεί να συμβιβάσει επαρκώς τις εντάσεις μεταξύ τυπικού συντάγματος και κοινοτικών κανόνων.
Όταν η διατύπωση του Συντάγματος δεν επιτρέπει παρόμοια ερμηνεία, δεν υφίσταται άλλη λύση συμβατή με την ασφάλεια δικαίου και το σεβασμό της συνταγματικής νομιμότητας από την αναθεώρηση του Συντάγματος. Και, στο κάτω-κάτω, εάν η υφισταμένη διαδικασία αναθεώρησης θεωρηθεί υπερβολικά άκαμπτη και δύσχρηστη στις συνθήκες επιτάχυνσης της ευρωπαϊκής ενοποίησης, τίποτα δεν εμποδίζει τη συνταγματική αναθεώρηση του άρθρου 110 Σ, ώστε να είναι δυνατές πλέον ελαστικές λύσεις.
Εν κατακλείδι πρέπει να σημειωθεί ότι η άποψη για την δυνατότητα “σιωπηρής” συνταγματικής αναθεώρησης μέσω των συνθηκών υποστηρίχθηκε και σε άλλες έννομες τάξεις, πουθενά όμως, από όσο γνωρίζουμε, δεν κατέστη πλειοψηφική. Έτσι, για παράδειγμα, στην Ισπανία, η ανάλογη θέση τμήματος της θεωρίας, η οποία φάνηκε να βρίσκει έδαφος στη νομολογία του εκεί Συμβουλίου της Επικρατείας, τελικά αποδοκιμάσθηκε από το Συνταγματικό Δικαστήριο της χώρας, με την απόφασή του της 1ης Ιουλίου 1992 . Όπως είδαμε, ανάλογες ήταν και οι θέσεις της απόφασης BVerfGE 89, 155 και της απόφασης 92-308 του γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου.
Χαρακτηριστικότερη ακόμη είναι η περίπτωση της Ιρλανδίας: Ενώ το Σύνταγμα της περιλαμβάνει την πιο πρωθημένη –ίσως- εν λευκώ ενσωμάτωση στην εσωτερική έννομη τάξη κοινοτικών ρυθμίσεων, προβλέποντας ότι καμία συνταγματική διάταξη δεν θίγει το κύρος νόμου ή μέτρου που έχει θεσπισθεί κατ’ εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου , το Ανώτατο Δικαστήριο της χώρας έκρινε ότι για την κύρωση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης χρειαζόταν συνταγματική αναθεώρηση, η οποία μάλιστα τέθηκε στην κρίση του λαού με δημοψήφισμα -6/5//1987-. (Με συνταγματική αναθεώρηση και δημοψήφισμα κυρώθηκε και η συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε εφαρμογή της ίδιας νομολογίας.)
Ακόμη πανηγυρικότερα προβλέπει την υποχρέωση συνταγματικής αναθεώρησης, βάσει των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 79 του ΘΝ, το νέο άρθρο 23 του γερμανικού Συντάγματος, για κάθε αλλαγή των συνθηκών ή μέτρα που θίγουν ή τροποποιούν ρυθμίσεις του. Η μόνη ρητή ρύθμιση για έμμεση αναθεώρηση του Συντάγματος σε περίπτωση σύγκρουσης του με διεθνή συνθήκη βρίσκεται στο άρθρο 91 παρ. 3 του Ολλανδικού Συντάγματος. Αυτό προβλέπει για την κύρωση αντίθετης προς το Σύνταγμα συνθήκης την ίδια αυξημένη πλειοψηφία των δύο τρίτων η οποία απαιτείται και για την “ομαλή” διαδικασία αναθεώρησης, η οποία απαιτεί επιπλέον και τη διάλυση της Βουλής . Στην πραγματικότητα όμως η διάταξη αυτή απλώς καθιερώνει μία παράλληλη διαδικασία αναθεώρησης, ρητά προβλεπόμενη και ρυθμιζόμενη από το ίδιο το Σύνταγμα. Συνεπώς, δεν μπορεί να εισφέρει στήριξη στο επιχείρημα της “σιωπηρής” αναθεώρησης.
Ίσως το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης να επιφυλάσσει την υπέρβαση των εθνικών κρατών και το τέλος του ρόλου των Συνταγμάτων ως ύψιστων κανόνων αναφοράς της εσωτερικής έννομης τάξης. Μέχρι τότε όμως κάθε θεσμική εξέλιξη προς την κατεύθυνση αυτή, είτε θα είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, είτε θα παραμένει α-νομική και, συνεπώς, ανομιμοποίητη. Με τα λόγια της απόφασης του BVerfGe για τη Συνθήκη του Μάαστριχτ: “Εάν η Ευρωπαϊκή Ένωση αναλάβει στο μέλλον πρόσθετες κυριαρχικές αρμοδιότητες, είναι πρώτα και κύρια οι λαοί των Κρατών μελών που, μέσω των εθνικών κοινοβουλίων, θα παράσχουν την δημοκρατική νομιμοποίηση προς τούτο”.
